Счетная палата ес осуществляет свои полномочия с участием

Европейская счетная палата

Европейская счетная палата (European Court of Auditors, ECA) была создана в 1977 г., а в 1993 г. признана пятым независимым институтом ЕС. В 1999 г. в соответствии с Амстердамским договором полномочия счетной палаты были расширены.

Договор о Европейском Союзе (г. Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) определяет состав Европейской счетной палаты, которая формируется из представителей стран – членов ЕС, по одному от каждой страны (ст. 246–248 Договора). При этом членами счетной палаты могут стать лица, работающие или работавшие в своей стране в органах внешнего аудита, а также те, кто имеет специальное образование для занятия этой должности. Их независимость не должна подвергаться сомнению. Срок пребывания в должности члена счетной палаты ограничивается шестью годами и может быть продлен. Членов счетной палаты назначает Совет ЕС после консультаций с Европейским Парламентом по кандидатурам, представленным странами – членами ЕС. Члены Палаты должны быть абсолютно независимы при осуществлении своей деятельности и исходить из общих интересов ЕС.

Члены счетной палаты избирают ее Президента из своего числа. Срок его пребывания на посту ограничивается тремя годами с возможностью переизбрания. Он председательствует на заседаниях счетной палаты и осуществляет контроль за исполнением принятых Палатой решений, а также является ее представителем в международных отношениях.

Одним из высокопоставленных чиновников является назначаемый Палатой Генеральный секретарь, который отвечает за функциональное руководство, ведение хозяйственных дел и работу секретариата.

Основная функция счетной палаты – проведение внешнего аудита финансового состояния ЕС. Как внешний аудитор ЕС, Палата вносит свой вклад в совершенствование управления финансами Европейского Союза и выступает гарантом финансовых интересов граждан ЕС.

В ст. 248 Договора о Европейском Союзе изложены полномочия Европейской счетной палаты, которые сводятся к следующему.

Европейская счетная палата:

  • 1) проверяет все счета доходов и расходов ЕС, а также всех органов управления Союза. В полномочия Палаты входит проверка того, были ли доходы получены, а расходы произведены на законных основаниях и надлежащим образом, и продуманно ли осуществлялось управление финансовой деятельностью;
  • 2) представляет в Европейский Парламент отчет об исполнении бюджета Европейского Союза на каждый финансовый год, включая Документ о гарантиях (Statement of Assurance) достоверности счетов ЕС за истекший финансовый год, законности и правильности осуществления соответствующих операций;
  • 3) может в любое время предоставлять свои наблюдения по конкретным, выбранным ею самой темам, в частности, в форме Специальных докладов и отчетов, которые должны быть одобрены большинством голосов членов Палаты;
  • 4) предоставляет официальные заключения по вносимым законопроектам ЕС, имеющим финансовый характер;
  • 5) содействует Европейскому парламенту и Совету ЕС в осуществлении контроля за исполнением бюджета ЕС.
  • Ежегодный Отчет об исполнении бюджета подлежит обязательному опубликованию в Официальном журнале ЕС (Official Journal of the European Union).

    Счетная палата независима и может сама выбирать формы и методы своей работы, планировать и проводить ревизии, контролировать любые структуры Союза, предавать гласности результаты своей деятельности и высказывать особое мнение.

    Деятельность Палаты в сфере государственного аудита тесно связана с деятельностью Национальных служб аудита стран – членов ЕС, осуществляющих внутренний финансовый контроль за разумным и экономным использованием средств бюджета ЕС. В общем виде схема их взаимодействия представлена на рис. 38.1. Европейская счетная палата проводит три вида государственного аудита [1] :

  • – финансовый аудит (financial audit), направленный на проверку правильности отражения финансовой информации, операций по счетам бюджета в соответствии с Руководством о финансовой отчетности;
  • – аудит соответствия (compliance audit), направленный на проверку законности распределения финансовых ресурсов и ведения операций по счетам бюджета;
  • – аудит эффективности (performance audit), направленный на проверку эффективности управления средствами бюджета ЕС, включая проверку экономической эффективности и разумности их использования при достижении поставленных целей, а также анализ полученных результатов.
  • Рис 38.1. Структура внутреннего контроля и внешнего аудита бюджета Европейского Союза [2]

    Большинство проверок посредством финансового аудита и аудита соответствия проводятся в рамках ежегодного Отчета о гарантиях (Statement of assurance), больше известного во французском варианте перевода как DAS (declaration d’assurance), который содержит информацию о законности, правильности и надежности финансовых операций, произведенных со средствами бюджета в отчетном финансовом году.

    В своей деятельности Европейская счетная палата руководствуется Международными стандартами аудита (International standards on auditing, ISA) для государственного сектора. Палата также принимает активное участие в доработке международных принципов и стандартов по аудиту, взаимодействуя по данному вопросу с Международной организацией высших органов финансового контроля (International Organisation of Supreme Audit institutions, INTOSAI) [3] и Международной федерацией бухгалтеров (International Federation of Accountants, IFAC) [4] .

    Стандарты и требования к государственному аудиту в ЕС изложены в руководстве «Политика и стандарты Европейской счетной палаты в области аудита» (Court Audit Policy and Standards). В данном документе представлены стандарты ISA, INTOSAI и их применение в контексте деятельности ЕСА.

    В частности, стандарт ISA 200 определяет цель финансового аудита как предоставление возможности аудитору выработать свою мнение о достоверности финансовой отчетности в материальном отношении, а также о ее соответствии утвержденному Руководству по финансовой отчетности (Financial reporting framework) [5] . Применительно к ЕСА мнение счетной палаты о достоверности финансовой отчетности по итогам исполнения бюджета ЕС содержится в ежегодном Отчете о гарантиях и свидетельствует о надежности счетов бюджета, а также законности и своевременности проведенных операций со средствами бюджета.

    Европейская счетная палата проводит аудит эффективности в соответствии с Руководством по аудиту эффективности INTOSAI (Guidelines for Performance Auditing) и аналогичным руководством, утвержденным ЕСА (Performance Audit Manual). Согласно последнему аудит эффективности определяется как аудит действующего финансового менеджмента, а именно: экономии, экономической эффективности и социального эффекта, с которыми аудируемые организации (в том числе Европейская Комиссия) расходуют средства Союза при выполнении своих обязательств [6] .

    При этом концепция финансового менеджмента основана на трех принципах:

  • – принцип экономии означает, что расходование ресурсов, используемых объектом аудита в своей деятельности, должно быть совершено вовремя, в соответствующем количестве, качественно и по наиболее выгодной цене;
  • – принцип экономической эффективности означает достижение лучших результатов при использовании наемных работников;
  • – принцип социального эффекта означает достижение поставленных целей и получение запланированных результатов.
  • В структуре Палаты созданы пять аудиторских групп, объединяющих несколько специализированных отделов, отвечающих за различные направления работы с бюджетом:

  • 1) по вопросам охраны и управления природными ресурсами ЕС;
  • 2) по вопросам структурной политики, транспорта, исследований и энергии;
  • 3) по внешним связям;
  • 4) по вопросам банковской деятельности, административных расходов, институтов ЕС и внутренней политики;
  • 5) группа CEAD (координация, оценка, гарантии и разработки) отвечает за подготовку Документа о гарантиях, обеспечение качества и разработку методологии проведения проверок.

Члены Палаты распределяются между группами, по одному в каждой. Возглавляет группу избираемый ее членами Председатель, срок исполнения обязанностей которого составляет два года и может быть продлен. Председатель обеспечивает слаженную работу группы и относящихся к ней отделов, принимаемые им решения должны быть поддержаны другими членами группы.

В структуре Палаты также находится формируемый из представителей всех групп Административный совет, который отвечает за административные вопросы, требующие принятия Палатой официального решения.

Кадровый состав Европейской счетной палаты насчитывает около 850 человек – это ревизоры, переводчики и административные работники. Члены Счетной палаты имеют самую разную профессиональную подготовку и опыт работы, полученный как в государственном, так и в частном секторе, бухгалтерском учете, внешнем и внутреннем аудите, юриспруденции и экономике.

В Палате работают граждане из стран – членов ЕС, что обеспечивает ее потребности в знании иностранных языков и профессиональной подготовке кадров.

Европейская счетная палата в своей работе не зависит ни от других институтов ЕС, ни от правительств стран-членов. Она сама определяет темы проверок, методику, форму и время предоставления полученных результатов и их обнародования.

Счетная палата информирует граждан Европы, государства-члены и европейские учреждения о результатах своей работы в открытой форме – посредством публикации отчетов. В первую очередь это относится к следующему:

  • – годовому отчету о выполнении бюджета ЕС за предыдущий финансовый год;
  • – подтверждению надежности счетов и правильности основных сделок за предыдущий финансовый год;
  • – проверке годовых отчетов различных структур Союза;
  • – специальным отчетам, касающимся особенно важных тем.
  • Отчеты Счетной палаты содержат детальное описание выполненных проверок, информацию об ошибках, неточностях или финансовых махинациях, которые были обнаружены. Аудиторы также предлагают список мер для устранения выявленных ими недостатков. При этом сами аудиторы не имеют юридических полномочий на устранение выявленных ими в работе структур ЕС недостатков, ошибок или финансовых преступлений. Информация, полученная в ходе проверки, передается настолько быстро, насколько это возможно, ответственным учреждениям Союза, для принятия соответствующих мер.

    Результаты работы Палаты используются Комиссией, Парламентом и Советом ЕС, а также органами власти стран-членов в целях совершенствования управления финансами ЕС.

    Несмотря на широкие полномочия счетной палаты, отчеты и заключения Европейской счетной палаты не обладают юридической силой, а носят строго рекомендательный характер. Вместе с тем ее работа имеет большое значение для совершенствования методов организации финансовой деятельности органов, осуществляющих управление программами и финансовыми ресурсами ЕС.

    Счетная палата ес осуществляет свои полномочия с участием

    Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
    (библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

    Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза :

    Толокнова, Т. Б.
    Европейская счетная палата как основной институт системы
    финансового контроля в праве Европейского союза :
    автореферат диссертации на соискание ученой степени
    кандидата юридических наук.

    ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

    Актуальность и значимость темы. Значение финансового контроля за бюджетными средствами в современном демократическом обществе постоянно возрастает. Эффективный бюджетный контроль в Европейском союзе оказывает большое влияние на осуществление рационального расходования и использования собственных бюджетных средств ЕС, также на развитие интеграционных процессов в целом.

    Система финансового контроля необходима, прежде всего, в целях предотвращения нецелевого расходования бюджетных средств, мошенничества и коррупции. Как в Европейском союзе, так и в Российской Федерации с подобными явлениями активизируется борьба, тем более что мошенничество и коррупция, в конечном счете, представляют собой серьезную угрозу правовому государству, демократии, социальной справедливости.

    В центре этой борьбы в государствах — членах ЕС и в Европейском союзе находится такой институт как Европейская счетная палата или палата аудиторов.

    Особенно настоятельно необходимым финансовый контроль стал в годы после принятия первого бюджета ЕС, когда возникла необходимость рационально и эффективно использовать его средства, а также предоставить государствам-членам европейских сообществ и их гражданам-налогоплательщикам достоверную информацию о том, как и на что эти средства расходуются.

    В то же время необходимо отметить, что нерешенность многих теоретических и практических вопросов развития и стимулирования надгосударственного финансового контроля за средствами бюджета ЕС становится подчас определенным ограничителем экономического роста и социального прогресса Европейского союза в долгосрочной перспективе.

    Сотрудничество Европейского союза и России, сопровождаемое участием, в том числе и финансовом, обеих сторон в ряде общих проектов (ТАСИС, Европейский учебный институт при МГИМО (У) МИД России) требует совместного финансового контроля за экономным расходованием бюджетных средств ЕС и РФ на подобные проекты.

    Все эти факторы в совокупности обуславливают актуальность исследования проблем правового регулирования уникального наднационального инструментария европейского финансового контроля и его основного института в лице Европейской счетной палаты. Важность проблемы правоотношений в сфере финансового контроля и становления Европейской счетной палаты (далее также ЕСП) как относительно нового института Европейского союза заключается, прежде всего, в необходимости оценки эффективности всего правового механизма, который используется в целях регулирования сферы бюджетных отношений на территории Европейского союза.

    Актуальность и значимость исследования обусловлена и рядом других факторов.

    Во-первых, исследование правовых основ деятельности и статуса Европейской счетной палаты как наднационального института финансового контроля позволяет отразить роль финансового контроля в целом в современном европейском сообществе и влияние системы финансового контроля на развитие, и совершенствование бюджетного процесса в ЕС.

    Во-вторых, анализ предпосылок возникновения, принципов работы, функций, организации и методов деятельности Европейской счетной палаты и ее сотрудничества с национальными органами финансового контроля государств ЕС и Счетной палатой Российской Федерации представляет большой научный и практический интерес, в том числе и в плане современного развития и перспектив совершенствования системы

    финансового контроля за бюджетными средствами в Российской Федерации.

    В-третьих, в связи с вступлением в силу 1 декабря 2009 г . Лиссабонского договора, в настоящей работе проведено подробное исследование функциональных изменений, организации и деятельности Европейской счетной палаты согласно Договору о реформе. Проведен сравнительный анализ положений о ЕСП прежних учредительных договоров и нового Договора о функционировании ЕС (ДФЕС), показана преемственность, различия и нововведения в сфере деятельности ЕСП.

    Отображенные в диссертации европейские стандарты применения различных методов аудита на сегодняшний день становятся весьма актуальными и востребованными не только для органов финансового контроля зарубежных стран, но и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации, которая пользуется авторитетом среди наиболее известных крупнейших институтов бюджетного контроля.

    Анализ правовых основ статуса и деятельности, стандартов, методик и руководств в области финансового контроля, применяемых Европейской счетной палатой, изучение опыта ее взаимоотношений с другими европейскими высшими органами финансового контроля могут быть использованы с учетом российских реалий в деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа финансового контроля нашего государства.

    Практическая значимость заключается также в том, что ряд положений настоящего исследования может быть использован при совершенствовании правовых стандартов и методологии в области российского государственного финансового контроля. Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курса международного, европейского, финансового и бюджетного права.

    Результаты исследования могут также найти свое применение в практической аудиторской работе, в том числе и в деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

    Степень научной разработанности темы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых, изучающих различные аспекты институциональной структуры международных организаций, а также правовые акты, лежащие в основе создания такой структуры в условиях интеграционного процесса.

    При написании диссертации использованы работы видных российских авторов по общим вопросам права, а также труды специалистов по праву ЕС.

    Методологической базой исследования послужили работы отечественных ученых, занимающихся общеправовыми вопросами, а также отдельными проблемами теории права, среди которых: А.Х.Абашидзе, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, А.Н.Вылегжанин, М.А.Исаев, Ю.М.Колосов, О.Е.Кутафин, Ю.И.Лейбо, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашева, Ю.М.Рыбаков, Л.В.Тихомиров. Г.П.Толстопятенко, В.М.Шумилов и другие ученые.

    В том, что касается российских ученых, занимающихся исследованиями в сфере общих и специальных вопросов европейского права (права ЕС), необходимо выделить следующих авторов: Безбах В.В., Бирюков М.М.. Дубовицкая Е.А., Калиничеико П.А., Капустин А.Я., Кашкин С.Ю., Малеев Ю.Н., Наку А.А., Пучинский В.К., Смирнов Е.С., Толстопятенко Т.П., Топорншц Б.Н., Ушакова Т.Н., Четвериков А.О., Шеленкова Н.Б., Энтин Л.М., Энтин М.Л. и другие.

    Следует особо отметить использование соискателем работ, в которых отражены общие принципы построения институциональной

    системы ЕС. Это фундаментальные труды «Европейское право» под ред. Л.М. Энтина[1] и «Право Европейского Союза» под ред. С.Ю. Кашкина[2].

    В том, что касается новейших отечественных работ, содержащих анализ и комментарии к Лиссабонскому договору, при подготовке настоящей диссертации было использовано вышедшее в 2008 г . издание «Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями» С.Ю.Кашкина и А.О.Четверикова. Следует также специально отметить изданные в 2009 г . профессором Л.М.Энтиным учебное пособие «Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009 — 2017 годы» и исследование профессора М.М.Бирюкова «Европейское право до и после Лиссабонского договора». В указанных работах особый интерес в контексте настоящей диссертации представили разделы, посвященные институциональным реформам Евросоюза на основе Лиссабонского договора.

    На момент завершения диссертации это были единственные изданные в России труды юридического характера, специально посвященные анализу Лиссабонского договора, в том числе институциональным реформам ЕС.

    В то же время необходимо подчеркнуть, что вопросы становления и совершенствования правовых основ финансового контроля бюджетных средств в ЕС до сих пор не получили должного освещения в работах как зарубежных, так и отечественных специалистов. Проблема европейского финансового контроля за бюджетом, его влияния на развитие интеграционных процессов ЕС, а также актуальные вопросы деятельности Европейской счетной палаты затрагиваются в основном в работах специалистов, исследования либо деятельность которых связана с институтами ЕС. Наибольший интерес с учетом темы диссертации

    представляли работы и отчеты аудиторов ECU и национальных высших органов финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС.

    Проведенное в диссертации исследование системы финансового контроля ЕС базируется на следующих зарубежных источниках.

    1. Нормативные правовые акты — основополагающие договоры ЕС, директивы в области финансового управления, специализированные нормативные акты ЕС — финансовые регламенты, а также уставные документы органов, входящих в систему финансового контроля ЕС, регламентирующие их деятельность.

    2. Специальные издания по вопросам осуществления аудита в ЕС или различным аспектам деятельности высшего органа финансового контроля ЕС — Европейской счетной палаты таких авторов как: Б.Лаффан, Р.Леви, Ф.Вайт, Н.Прайс, Д. Окиффи, Д.Скиадас, П.Вильмотт, А.Шах и другие.

    3. Работы, в которых освещаются вопросы бюджетного контроля и его места в системе бюджетного процесса ЕС. Это труды специалистов в области бюджетного права ЕС, а также бывших и нынешних членов Еврокомиссии и Европарламента: Р.Акрилл, Р.Альвес, Л.Бегг, Н.Кайден, Д.Страссер, В.Молль, Д.Петерсон, С.Поллит, Ф.Хайнеманн, Б.Квирк и др.

    4. Специальная литература по вопросам совершенствования финансового управления, борьбы с коррупцией и мошенничеством при управлении средствами бюджета ЕС таких авторов П.Дайн, Х.Фер, Х.Франке, Ж. Нунес Ферер. Б.Квирк, М. Мендрино, Д. Румшотел, М.Шаклетон, С.Тейлор, К.Ван дон Вингерт и другие.

    Большинство работ зарубежных авторов вводится в научный оборот впервые.

    Подчеркнём, что в трудах отечественных специалистов в области европейского права, финансового права или бюджетного контроля на

    сегодняшний день правовые аспекты европейского бюджетного контроля почти не освещаются.

    В том, что касается отображения положения дел с финансовым контролем в России, данные аспекты диссертации основываются на накопленном опыте и информации, а также трудах известных российских специалистов по правому регулированию финансового контроля в России, стандартизации, методологии и развития ВОФК, таких как С.В.Степашин, А.С.Агапцов, З.М.-Т.Ахмедова, В.В.Бурцев, Ю.М.Воронин, Е.Ю.Грачева, А.Н.Саунин, С.О.Шохин и др.

    Особый интерес представляет опубликованная в 2006 году монография С.В.Степашина «Конституционный аудит», в которой ставится вопрос о необходимости возникновения в современном мире, и в России в частности, института конституционного аудита, который понимается как система внешнего, независимого контроля от имени общества за деятельностью государства по управлению национальными ресурсами страны[3].

    В то же время, недостаточное внимание в российской науке к анализу зарубежного опыта, к разработанным европейским правовым стандартам и методам аудита, к опыту проведения контрольных ревизий высшими органами финансового контроля европейских стран, на наш взгляд, отрицательно сказываются на развитии и совершенствовании российского финансового контроля и, в определенной степени, тормозит усиление позиций и авторитета высшего органа финансового контроля России в лице Счетной палаты Российской Федерации в нашей стране и на мировой арене.

    Кроме того, в диссертации делается подробный анализ европейских стандартов аудита, руководств, методик проведения ревизий, который

    может использоваться российскими специалистами в области финансового контроля.

    Предмет исследования. Предметом настоящего исследования являются правовые основы становления, функционирования и развития системы финансового контроля за бюджетными средствами ЕС и деятельности важнейшего элемента данной системы Европейской счетной палаты, сферы и объема ее полномочий, юридических методов аудиторских ревизий, а также их виды. Анализируются также отличительные черты внутренней организационной структуры и современный статус ЕСП.

    Рассматриваются основополагающие нормативные документы — такие как учредительные договоры ЕС в новой редакции Лиссабонского договора и имеющие отношение к теме европейские директивы. Исследуются также доклады и отчеты членов Европарламента и Европейской счетной палаты, международные и европейские стандарты аудита, в целом анализируется большой объем материалов по результатам проведения аудита бюджетных средств ЕС.

    Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является исследование правовых основ организации европейского финансового контроля, деятельности Европейской счетной палаты, ее взаимоотношений с финансовыми контрольными учреждениями государств членов Европейского Союза, роли и влияния заключений и отчетов Европейской счетной палаты, а также возможности использования европейского опыта в организации финансового контроля при осуществлении бюджетного процесса в Российской Федерации. Это вносит вклад в изучение права Европейского союза благодаря предоставлению нового материала, в частности, в слабо изученной у нас области правового регулирования финансового контроля за средствами ЕС.

    Теоретическая и методологическая база исследования.

    Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы в области теории европейского права и процессов интеграции Европейского союза, исследования зарубежных специалистов в сфере бюджетного регулирования и финансового контроля в ЕС, а также научные концепции и теории зарубежных юристов и экономистов, содержащиеся в монографических изданиях, в специальных зарубежных юридических и экономических журналах, справочниках, а также в сети Интернет.

    При проведении настоящего исследования применялись общие и частно-научные методы исследования. Методологическую основу исследования составляют фундаментальные категории, понятия и принципы современной юридической науки, общепринятая методология научных исследований. В работе использовались системно-структурный, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой, юридико-технический, исторический и другие методы научного познания. В целях обоснования авторских выводов и аргументов применялось формально-юридическое и доктринальное толкование правовых норм Европейского союза, регулирующих систему внешнего финансового контроля.

    Смотрите так же:  Алименты полагаются детям

    Научная новизна исследования. На настоящий момент в Российской Федерации отсутствуют публикации, специально посвященные Европейской счетной палате и правовым аспектам системы финансового контроля в ЕС. Исключением является изданная соискателем в 2009 г . монография по теме исследования[4].

    В вышеупомянутых трудах отечественных юристов, в основном в учебной литературе, ЕСП посвящены лишь небольшие разделы в главах об институциональной структуре ЕС.

    Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое в отечественной правовой науке комплексное юридическое исследование диссертационного характера всей системы финансового контроля ЕС и Европейской счетной палаты как ее главного органа.

    Новым также является исследование системы финансового контроля и статуса ЕСП с учетом положений Лиссабонского договора о реформах Европейского союза.

    В диссертации поставлена и решена научная и практическая задача, имеющая важное значение как для науки международного и европейского права, ряда внутригосударственных отраслевых дисциплин (конституционное, административное, финансовое право), так и для достижения целей по созданию правового государства в Российской Федерации.

    Данное исследование построено на основе ряда новых, актуальных зарубежных и отечественных источников, что позволяет восполнить пробел в изучении проблематики европейского финансового контроля на примере уникального в своем роде надгосударственного учреждения — Европейской счетной палаты, ее сотрудничества с национальными ВОФК и другими институтами ЕС, а также со Счетной палатой Российской Федерации.

    На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие одновременно научную новизну диссертационного исследования.

    1. Появление в бюджете так называемых «собственных средств» является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Союз характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным

    использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счётной палаты (ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

    2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС — Европейского парламента. Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счётную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

    В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол, и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля[5] (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

    3. Европейская счётная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

    В то же время ECU является единственным институтом Союза, который вправе проверять деятельность всех других институтов и органов ЕС по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жёсткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность её выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

    Это является одной из причин того что, ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет её позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

    4. Применяя, конечно, с известной степенью условности к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую четвёртую контрольную ветвь власти, что является ещё одной правовой особенностью Европейского союза.

    5. Европейская счётная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в Евросоюзе Пространства свободы, безопасности и законности (далее Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля Евросоюза, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП с

    периода Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

    Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счётную палату.

    6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счётной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве её структурного подразделения OLAF -Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьи лица.

    7. Контроль Европейской счётной палатой осуществляется по месту расположения других институтов Союза, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счётными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств,

    начиная с институтов Европейского союза до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

    8. При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская счетная палата прибегает к различным видам аудита. За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности). Т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях.

    Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты Российской Федерации, условно названной «конституционным аудитом». Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.

    Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.

    9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнёрстве между РФ и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счетной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести

    положение о сотрудничестве СП России и ЕСП для решения задачи построения Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счётной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.

    Апробация результатов исследования.

    Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета), где было проведено ее обсуждение и рецензирование.

    Ряд аспектов темы диссертации были представлены в докладах на международных и российских конференциях.

    СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

    Разбивка диссертационного исследования на три главы обусловлена намерением автора наглядно показать и проанализировать развитие и функционирование системы финансового контроля средств бюджета Европейского союза, правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты, как основного элемента данной системы, а также наглядно отразить механизмы сотрудничества высших органов финансового контроля государств-членов ЕС, Европейской счетной палаты и Счетной палаты Российской Федерации.

    Во введении обосновывается актуальность исследования, его научная новизна и практическая значимость, анализируется степень разработанности темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются методологические и правовые основы исследования, определяется теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

    В Главе I «Бюджет и бюджетный процесс как основной объект финансового контроля в Европейском союзе» рассматриваются исторические предпосылки возникновения и развития системы финансового контроля на европейском континенте, анализируются факторы, повлиявшие на возникновение Европейской счетной палаты и вызвавшие необходимость ее преобразования в один из пяти (а ныне семи) институтов Евросоюза. Кроме того, в первой главе исследования рассматриваются правовые основания функционирования существующих элементов (органов и учреждений) системы финансового контроля в Европейском союзе, механизмы их взаимодействия, изучаются их структура и полномочия.

    В первом параграфе Главы I «Бюджет Европейского союза как объект финансового контроля в ЕС» проводится исследование становления основных правовых бюджетных механизмов Сообщества

    (Союза), принципов их устройства, а также развитие бюджета Евросоюза и параллельно с ним системы финансового контроля за его использованием.

    В исследовании дан анализ правовой проблематики построения структуры контроля за средствами единого бюджета, повышения ее эффективности, направленной, в первую очередь, на правильность распределения расходов и доходов, рациональность и эффективность их использования. Отражены этапы возникновения и совершенствования органов финансового контроля Сообществ, затем Союза: начиная с независимых учреждений — Аудитора и Финансовых советов, которые существовали в ЕОУС, ЕЭС и Евратоме и, заканчивая образованием Европейской счетной палаты (далее — ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза.

    В рассматриваемой главе формируется основной тезис о том, что ЕСП есть уникальный для международных организаций независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное образование в мире не имеет подобного органа финансового контроля.

    Во втором параграфе Главы I «Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС» детально исследуется существующая в ЕС система финансового контроля и ее работа в ходе принятия и исполнения бюджета ЕС.

    Так, в работе отмечается, что на этапе принятия бюджета все институты ЕС, включая Европейскую счетную палату, в соответствии с их компетенцией составляют свои оценочные замечания по проекту бюджета и представляют их на рассмотрение Европейской комиссии, однако основная работа по финансовому контролю средств ЕС приходится на стадию исполнения бюджета. Именно на этой стадии бюджетного процесса активную позицию занимают учреждения внешнего финансового

    регулирования, образующие важнейшие органы системы финансового контроля ЕС: Европейский парламент, Европейская счетная палата и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством.

    Роль каждого из перечисленных институтов и органов в системе контроля за эффективностью и правильностью использования средств бюджета ЕС в параграфе рассматривается детально. При этом отмечается, что европейский финансовый контроль ассоциируется, прежде всего, с ЕСП как с главным органом системы финансового контроля ЕС.

    Кроме того, в данном параграфе диссертационного исследования автор приходит к выводу, что если условно применить к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), то по сути ЕСП, вместе с национальными ВОФК государств-членов Евросоюза, формируют четвертую контрольную ветвь власти.

    В конце рассматриваемой Главы, принимая во внимание изложенный анализ правовых и организационных аспектов существующей системы финансового контроля, автор формулирует главную цель бюджетного финансового контроля, которая заключается в надзоре за правомерностью и эффективностью проведения всех операций с бюджетными средствами ЕС.

    В Главе II «Правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты» основное внимание уделяется исследованию правовой осрювы и организационной проблематике осуществления своих полномочий Европейской счетной палатой, как высшего органа финансового контроля на территории Евросоюза. Помимо анализа принципов ее деятельности, функций, методологии и стандартов, используемых при реализации контрольно-ревизионной деятельности, автором изучена и раскрыта внутренняя организация ЕСП и порядок ее работы.

    В параграфе 2.1. Главы II «Правовая основа, принципы деятельности Европейской счетной палаты и ее полномочия» автор анализирует нормативные правовые и внутренние регламентирующие акты, на основе которых ЕСП осуществляет контрольно-ревизионную деятельность. В систему этих актов входят как акты международного права — Лимская декларация руководящих принципов контроля 1997 года, Мексиканская декларация независимости ВОФК 2007 г.[6], акты, содержащие международные стандарты, учредительные договоры ЕС, так и иные регламентирующие документы, стандарты, разработанные самой ЕСП.

    Особо стоит отметить, что в работе в качестве нового и по времени последнего источника права Европейского союза рассматриваются положения Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Данный акт вступил в силу относительно недавно 1 декабря 2009 года. Анализ Лиссабонского договора автором в контексте темы диссертации, в частности, положений о системе финансового контроля и анализ его статей, относящихся к области финансового и бюджетного регулирования, демонстрирует стремление автора рассмотреть актуальные аспекты и развитие темы диссертационного исследования в перспективе, а также желание соискателя обозначить основные тенденции в будущем развитии правового регулирования системы финансового контроля за средствами бюджета Европейского союза.

    В параграфе 2.2. Главы II «Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты» автор подробно рассматривает вопросы надлежащего и рационального способа формирования такого

    уникального наднационального института Евросоюза как Европейская счетная палата.

    В исследовании подчеркивается, что для объективного финансового контроля общих бюджетных средств ЕС с момента создания ЕСП существовала необходимость соблюдать интересы каждого государства-члена ЕС при гарантии всему многонациональному населению — гражданам Евросоюза права на объективность и полноправное национальное представительство каждого государства-члена. Так, именно в целях соблюдения принципа многонационального представительства государств-членов, с момента образования ЕСП было принято решение о ее коллегиальной структуре.

    Однако, в то же время, как отмечает автор, коллегиальная структура ЕСП с расширением количества государств-членов ЕС (количество членов Коллегии ЕСП на сегодняшний день составляет 27 человек) может привести к уменьшению эффективности, и это соображение дает почву для размышлений о необходимости ее реформирования с целью преобразования в более четкую и результативную контрольную структуру. По данной проблематике автором диссертационного исследования приводятся различные сценарии развития ЕСП и мнения авторитетных зарубежных специалистов в области внешнего финансового контроля.

    Параграф 2.3. Главы II «Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита» детально характеризует цели и задачи ЕСП, которые формируют ее основные функции. Автором приведена классификация основных функций ЕСП, в соответствии с которой последние разделены по их социальному значению (выявление нарушений в бюджете ЕС; анализ причин нарушений; изменение деятельности объекта контроля посредством устранения причин нарушений; предотвращение подобных нарушений в будущем; соблюдение норм и требований законодательных

    актов, в частности, директив в области использования средств бюджета ЕС) и по содержанию (функции анализа причин нарушений и коррекции).

    В соответствии с исследованием методов, используемых высшими органами финансового контроля в мировой практике проведения аудита (проверка финансовой документации, исследование, интервьюирование и изучение результатов внутреннего аудита), автор делает вывод о применении Европейской счетной палатой комплексного метода контрольно-ревизионной деятельности, что обусловлено ее наднациональным статусом и позволяет объединить различные методы и стандарты аудиторов ЕСП.

    Важным структурным элементом в работе является параграф 2.3.1. «Виды и принципы проведения аудиторских проверок Европейской счетной палаты», в котором рассмотрены и проанализированы стандарты, используемые ЕСП при осуществлении основных видов внешнего финансового контроля: финансового аудита, аудита эффективности и аудита соответствия.

    В рассматриваемом параграфе автор отдельно выделяет «аудит эффективности» как наиболее результативный вид экспертно-аналитической деятельности ЕСП. По мнению автора, именно аудит эффективности дает возможность всесторонне проверять рациональное управление финансами, проводить анализ уровня экономности, продуктивности и эффективности использования бюджетополучателями ЕС соответствующих средств.

    Последний параграф Главы II «Основные правовые проблемы финансового контроля ЕСП за использованием бюджета ЕС» посвящен правовому аспекту оформления и использования результатов проведенных проверок и аналитических исследований Европейской счетной палаты.

    Особое место в данном параграфе занимают методы подготовки к составлению Декларации о подтверждении правомерности счетов (далее

    Декларация). О ней говорится в п.1 ст. 287 ДФЕС. Основная цель Декларации сообщить результаты работы ЕСП Европейскому парламенту. Совету, а также всем проверяемым объектам, национальным органам власти и общественности Евросоюза.

    Основной вывод, который делает в своем исследовании соискатель, сводится к тому, что, несмотря на то, что Декларация о подтверждении правомерности счетов играет важную роль в процессе бюджетных взаимоотношений Еврокомиссии и Европарламента, все же наряду с остальными итоговыми отчетами и документами Европейской счетной палаты, она носит исключительно рекомендательный характер и не влечет за собой судебных последствий.

    В Главе III «Правовое регулирование международного сотрудничества Европейской счетной палаты» рассматриваются правовые аспекты сотрудничества ЕСП с высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС, с их международными объединениями (ИНТОСАИ и ее региональными группами), а также взаимодействие ВОФК государств-членов ЕС со Счетной палатой Российской Федерации.

    В первом параграфе Главы III «Правовые аспекты сотрудничества Европейской счетной палаты с высшими органами финансового контроля (ВОФК) государств-членов ЕС» автор подробно исследует юридические аспекты и правовые основания сотрудничества ЕСП и ВОФК государств-членов ЕС и выделяет основные принципы их взаимодействия: принцип доверия, соблюдения самостоятельности и независимости каждого из задействованных субъектов.

    В работе отмечаются два основных вида контрольных мероприятий, которые реализуются ЕСП совместно с ВОФК государств-членов ЕС — параллельные и совместные аудиты. Автором подробно проанализированы их юридические и организационные различия, исследованы правовые

    механизмы согласования, планирования, реализации и оформления контрольно-ревизионных мероприятий и их результатов.

    Автор приводит практические примеры сотрудничества Европейской счетной палаты с такими европейскими ВОФК, как Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании, Счетная палата Португалии, Ревизионный суд Австрии, Счетная палата Дании, Национальное контрольно-ревизионное управление Финляндии.

    Основной вывод автора относительно исследуемого международного сотрудничества ВОФК заключается в том, что и ЕСП и ВОФК государств-членов ЕС благодаря тесному взаимодействию в области финансового контроля не только осуществляют обмен опытом и знаниями в области проведения проверок, но также гармонизируют методы и способы финансового контроля и управления ресурсами на территории объединенной Европы. Как со стороны Европейской счетной палаты, так и со стороны национальных ВОФК государств — членов ЕС за последнее десятилетие были приняты ряд совместно разработанных актов и руководств, которые привели к сближению (гармонизация) и единообразию (унификация) части правовой базы и методологии ВОФК государств-членов ЕС.

    Во втором параграфе Главы III «Членство Европейской счетной палаты в специализированных международных организациях» автором исследуются основные направления сотрудничества ЕСП в рамках международных организаций ВОФК — ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Отдельному анализу в работе подвергается изучение правовых аспектов взаимодействия Европейской счетной палаты с Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ).

    Автором подробно анализируется участие Европейской счетной палаты в основных структурных подразделениях (комитетах, рабочих и временных рабочих группах) ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. Исследуются

    основные рабочие проекты, которые ЕСП осуществляет в рамках сотрудничества с другими ВОФК — участниками ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, а именно разработка ECU Руководства ИНТОСАИ по аудиту эффективности, практических инструкций ИНТОСАИ для ВОФК в области аудита помощи при катастрофах, составление методических руководств в области аудита по линии реализации программы СИГМА, а также иных международных стандартов и инструкций.

    Особое место в работе занимает исследование автором правового аспекта реализации сотрудничества ЕСП с Европейской ассоциацией свободной торговли, в рамках которого было заключено отдельное соглашение о проведении совместных проверок ЕСП и ВОФК государств-участников ЕАСТ с целью ревизии доходов и расходов Европейского экономического пространства ЕС ЕАСТ.

    В последнем параграфе рассматриваемой Главы «Правовые аспекты сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с ЕСП и высшими органами финансового контроля государств-членов ЕС» соискатель подробно исследует двустороннее и многостороннее международное сотрудничество Счетной палаты Российской Федерации с европейскими ВОФК, с международными объединениями ВОФК, а также с Европейской счетной палатой.

    В работе, в частности, анализируется уже имеющийся опыт проведения многосторонних и двусторонних параллелытых международных мероприятий (проверок) Счетной палаты Российской Федерации с европейскими ВОФК, и в особенности с Европейской счетной палатой.

    В качестве примера автор анализирует особенности проведенной совместной проверки ЕСП и Счетной палатой Российской Федерации использования российскими получателями грантов Программы

    технической помощи Евросоюза странам СНГ ТАСИС, направленной на поддержку экономики и социального развития государств СНГ.

    Смотрите так же:  Земские соборы полномочия

    На сегодняшний день совместные проверки Счетной палаты Российской Федерации и ЕСП средств, выделенных в рамках программы ТАСИС, пока остаются единственным объектом для совместных контрольных мероприятий. Однако автор, анализируя актуальные направления сотрудничества Евросоюза и России, предлагает и другие возможные направления общих контрольных действий.

    В заключении автор подводит итоги проведенного исследования, а также формулирует основные выводы по теме работы.

    Основные положении диссертационного исследования опубликованы автором в следующих работах:

    1. Толокнова Т.Б. Финансовый контроль бюджета Европы: статья // Среднее профессиональное образование. — 2006. — № 12. — 0.2 п.л. (входит в перечень ВАК).

    2. Толокнова Т.Б. Конвенция Совета Европы Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и ее применение в РФ: статья // Законы России: опыт, анализ и практика. — 2008. -№ 12. — 0.6 п.л. (входит в перечень ВАК).

    3. Толокнова Т.Б. Счетная палата Европейского союза: статус, полномочия и правовые аспекты аудита финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС: монография /Т.Б.Толокнова. М.: ИПРАН РАН, 2009. — 6 п.л.

    [1] Энтин Л.М. Европейское право / Л.М. Энтин. — М.: НОРМА, 2009

    [2] Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза / С.Ю.Кашкин. — М.: ЮРИСТЪ. 2009

    [3] Степашин С.В. Конституционный аудит/ С.В.Степашин. — М.: Наука, 2006

    [4] Т.Б.Толокнова Счетная палата Европейского союза: статус, полномочия и правовые аспекты аудита финансирования научно-исследовательских и инновационных программ ЕС / Т. Б.Толокнова. М.: ИПРАН РАН, 2009

    [5] Другое название «национальные аудиторские учреждения». Данное понятие включает и контрольные органы субъектов федераций.

    [6] Lima declaration of guidelines on auditing precepts. Mexico declaration on SA1 independence. / 1NTOSA1 General Secretariat c/o Austrian Court of Audit, Dampfschiffstrasse 2, A-1031 Vienna, Austria, 2009

    Сопутствующие материалы:
    | Персоны | Защита диссертаций

    Если Вы не видите полного текста или ссылки на полный текст книги, значит в каталоге есть только библиографическое описание.

    Особенности контрольно-счетных систем зарубежных стран и опыт их интеграции Текст научной статьи по специальности « Право»

    Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Васильева М.В.

    В различных государствах организациях государственного финансового контроля была поставлена в зависимость от исторического типа государства и соответствующего этапа его развития. Кроме того, в каждой стране существуют свои особенности, обусловленные историческим, социальным, экономическим, культурным развитием. В статье автор анализирует зарубежный опыт организации контрольно-счетной деятельности, рассматривает вариативность моделей, применяемых в различных государствах. Рассмотрены тенденции развития института независимого финансового контроля в зарубежных странах, особенности статуса органов финансового контроля в том или ином государстве.

    Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Васильева М.В.

    Текст научной работы на тему «Особенности контрольно-счетных систем зарубежных стран и опыт их интеграции»

    ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ СИСТЕМ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И ОПыт их ИНТЕГРАЦИИ

    кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения волгоградский государственный университет

    В различных государствах организация государственного финансового контроля (ГФк) была поставлена в зависимость от исторического типа государства и соответствующего этапа его развития, что следует считать вполне закономерным. кроме того, в каждой стране существуют свои особенности, обусловленные историческим, социальным, экономическим, культурным развитием. Однако на определенном историческом этапе мировым сообществом в лице Международной организации высших контрольных органов — INTOSAI, созданной в 1953 г. и объединившей счетные палаты 186 стран [1], была признана необходимость выработки единых принципов осуществления рассматриваемой деятельности. для этих целей была разработана и принята Лимская декларация руководящих принципов контроля [2].

    история свидетельствует о том, что первые органы финансового контроля в зарубежных странах возникли в начале XIV в. так, в 1314 г. была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии. В 1319 г. была учреждена счетная палата Франции. В 1714 г. была организована Генеральная счетная палата Германии.

    Все эти примеры могут быть сравнимы с ходом становления контрольно-счетных органов в российской империи в соответствующий исторический период, когда они не представляли собой системы, не отличались постоянством деятельности, не имели достаточной материально-организационной базы, располагали слабыми рычагами воздействия на подконтрольные объекты. Прообразом современных счетных палат, как предполагает к. Головин, можно считать возрож-

    денную после Французской революции в 1807 г. счетную палату Франции. с таким предложением сложно согласиться в силу неубедительности его аргументации. «именно в этот период, как считает цитируемый автор, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля» [3].

    но на современном этапе экономического развития преимущественно востребованной оказывается именно модель экономического либерализма, которой отдается предпочтение после государственного монополизма социалистических государств. Получается так, что, если современную модель финансового контроля не связывать с принципом экономического либерализма, то от нее следует отказываться как от несостоятельной, т. е. не отвечающей современным моделям экономического развития. с учетом сказанного полагаем, что модели финансового контроля должны определяться и избираться на основе принципа их самостоятельности и универсальности, т. е. приспособляемости к любым экономическим моделям.

    среди органов финансового контроля зарубежных стран можно выделить Главную счетную палату Варшавского княжества, образованную в 1808 г., счетную палату италии, учрежденную в 1862 г., счетную палату Японии 1889 г.

    Первая счетная палата Великого герцогства Люксембург была учреждена в 1840 г., она была призвана контролировать все финансовые операции

    государства с правом отказывать в совершении тех или иных расходов. Палата осуществляла априорный финансовый контроль по системе проверки платежных ордеров, т. е. проверяла правильность и законность документов после возникновения соответствующих обязательств, но до их исполнения. изменение статуса счетной палаты этого государства произошло только в 1999 г. с принятием Закона «О счетной палате» [4]. В XX в. процесс создания органов финансового контроля продолжался, приобретая всеохватывающие масштабы и отражая динамику изменений государственности и условий экономического развития стран, входящих в разные социально-экономические системы: капитализма и социализма. По этой причине XX в. отличается разнообразием этапов создания и развития контрольно-счетных органов в странах мира. В 20 — 30-е гг. состоялось учреждение института независимого финансового контроля в развитых странах мира (в 1920 г. принят Федеральный конституционный закон о счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образовано Генеральное отчетное управление сША и др.). В 40 — 60-е гг. шел процесс становления органов государственного контроля в странах социалистического лагеря. 80 — 90-е гг., ознаменованные падением мировой системы социализма, вошли в историю становлением счетных палат на постсоветском и постсоциалистическом пространстве.

    «В конце XX в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики в странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты: в 1989 г. учреждена Государственная счетная палата Венгрии, в 1991 г. — счетные палаты в Болгарии и румынии» [5], в 1995 г. образована счетная палата россии.

    Приоритетными признаками контрольно-счетных органов современного этапа считается их независимость, функционирование на правовом поле законодательной власти и под ее покровительством, их взаимодействие в рамках международных организаций, а также с другими государственными органами внутри страны, что соответствует руководящим принципам финансового контроля, утвержденным Лимской декларацией: законности, правильности, целесообразности, экономичности и эффективности финансовой деятельности.

    В 1977 г. для проверки правильности доходов и расходов Европарламента состоялось образование счетной палаты Европейского сообщества, что

    можно считать подтверждением эффективности подобной модели осуществления финансового контроля. По справедливому замечанию Б. н. То-порнина, значительное расширение бюджетных полномочий Европарламента потребовало «введения независимого, профессионального и авторитетного финансового контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют соответствующие специализированные государственные органы» [6].

    В настоящее время известно, что в сША крупнейший контрольно-финансовый орган — Главное контрольно-финансовое управление подчиняется законодателям. Во Франции выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на счетную палату. В Великобритании функции контролирующего бюджетно-финансового органа, действующего от лица Парламента, выполняет национальное контрольно-ревизионное управление. канадский опыт ГФк построен на базе взаимодействия комитета по финансовому контролю Палаты общин и Офиса Генерального аудитора. Аналогично строится работа в парламентах Германии, Швеции. В казахстане, например, счетный комитет является конституционным органом, там принят специальный закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», но отсутствует системность контрольной деятельности. В Украине счетная палата Верховной рады — постоянно действующий орган государственного финансового и экономического контроля за исполнением государственного бюджета Украины. Аналогичная ситуация в Грузии и Азербайджане.

    Формирование и совершенствование системы ГФк в зарубежных странах на нынешнем этапе является актуальной и важной задачей. В большинстве стран, в особенности в странах, возникших на постсоветском пространстве, этот этап характеризуется тенденцией укрепления вертикали государственной власти, повышением роли государства в управлении экономикой, а также усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в сфере экономики. исходя из этого, объективно возрастает значение органов внешнего финансового контроля в государственном управлении. По этой причине мировое сообщество особое внимание уделяет обобщению практики работы именно высших органов финансового контроля государств (ВОФк) с тем, чтобы на этой основе можно было обеспечить создание эффективной

    системы контроля по всей вертикали власти. Об этом свидетельствуют периодически созываемые международные или региональные саммиты, посвященные обсуждению проблем организации и деятельности органов финансового контроля в разных регионах мира.

    Процессу их становления как независимых органов ГФК, несомненно, способствует деятельность таких международных организаций, как INTOSAI, EUROSAI, ВОГФК сНГ и др. Вступление высших органов финансового контроля государств и их субъектов в эти организации в качестве полноправных членов обеспечивает им возможность обмена опытом и развития сотрудничества в сфере независимого финансового контроля. Этот опыт также обеспечивает совершенствование законодательства в сфере финансового контроля, регламентирующего организацию контрольно-счетной деятельности на постоянно обновляемой концептуальной основе.

    Анализ конституционного и текущего законодательства зарубежных стран о контрольно-счетной деятельности, материалов международных форумов, проводимых международными организациями, позволяет установить вариативность моделей, применяемых в различных государствах, сделать выводы о тенденциях развития института независимого финансового контроля в зарубежных странах, об особенностях статуса органов финансового контроля в том или ином государстве, об актуальности проблем, возникающих в сфере финансового контроля, а также подчеркнуть и другие существенные положения.

    Как свидетельствует практика, во всех странах сложилось три основных контрольных института:

    1) специальные институты парламентского контроля;

    2) контроль со стороны исполнительной власти — правительственный контроль;

    3) контрольные органы при главе государства (президентский контроль).

    В каждом государстве приоритеты в системе названных институтов расставлены по-своему.

    Правовая основа осуществления высшего финансового контроля в зарубежных странах представлена следующими видами нормативных правовых актов:

    1) конституциями (например, ст. 92 Конституции Азербайджанской Республики);

    2) законами о бюджетной системе (например, Закон Республики Молдова «О бюджетной системе и бюджетном процессе Республики Молдова»,

    Закон Венгрии «О Государственной экономике», Закон «О Бюджете и Финансовом Управлении» Латвии);

    3) законами о счетных палатах (например, Закон Республики Беларусь «О Комитете Государственного контроля Республики Беларусь», «Внутренний закон о счетной инспекции» испании), внутренними уставами (например, «Внутренний устав счетной палаты Азербайджанской Республики» принят Парламентом Милли Меджлисом и имеет силу закона).

    В нормах конституций подавляющего большинства зарубежных стран обнаруживаются очень ограниченные сведения о высших органах финансового контроля. исключение составляет лишь Конституция Австрии, где имеется специальный раздел «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью», в котором определен статус счетной палаты Австрии [7]. Различия конституционного регулирования состоят в том, что в одних странах эти органы признаются самостоятельными (испания, Польша, Германия), в других — сохраняется определенная зависимость от органов законодательной власти, поскольку они призваны лишь оказывать помощь в реализации полномочий в сфере финансового контроля (Венгрия).

    Отдельного внимания заслуживает законодательство стран, где органы ГФК наделены определенным объемом судебных полномочий (Турция, Греция). Так, счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. «О счетной палате» как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. «Постановление счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности» [8].

    следует также остановиться на характеристике Конституции италии, которая наделила счетную палату статусом содействующего органа, осуществляющего юрисдикцию по вопросам публичной отчетности. Конституция вверяет счетной палате наряду с последующим контролем исполнения бюджета также и предварительный контроль, но лишь в строго ограниченной сфере — за законностью актов Правительства (абз. 2 ст. 100 и абз. 2 ст. 103 Конституции итальянской Республики).

    В целом, в нормативных актах зарубежных стран регламентированы: официальное название контроль-

    но-счетного органа, порядок формирования, состав, полномочия, принципы деятельности, порядок работы, меры ответственности органов финансового контроля, механизм их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти.

    Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что различия в статусе их органов финансового контроля обнаруживаются, начиная с названия этих органов. В большинстве государств это счетные палаты — Азербайджан, Бельгия, Украина, Россия. В Хорватии — это Государственная счетная палата; в Чехии — Верховная счетная палата; в Латвии — Государственное счетное управление; в Венгрии — Государственное ревизионное ведомство; в Ирландии — Управление Генерального контролера и аудитора; в Беларуси — Комитет Государственного контроля. В Турции таким органом является счетный суд Турции (ссТ), в Греции — Греческий суд аудита.

    В федеративных государствах в системе и в названиях контрольно-счетных органов отражен принцип федерализма: Федеральная счетная палата в Германии, Федеральное счетное управление — в Швейцарии (при наличии собственных органов финансового контроля в субъектах этих стран); в Испании — счетная инспекция, а в ее автономных областях — синдикатуры, счетные палаты или счетные инспекции автономий. В Финляндии и Эстонии применяется обобщенный термин — Высший контрольный орган.

    По мнению К. Головина, «в ряде государств аналогичные по сути функции выполняются должностным лицом парламента — генеральным контролером и аудитором Палаты общин Парламента Великобритании; генеральным аудитором канадского Парламента» [9]. Однако с таким утверждением вряд ли можно согласиться, поскольку для реализации возложенных на таких должностных лиц задач создается соответствующее ведомство, подчас весьма многочисленное. Так, возглавляемое Генеральным контролером и аудитором Национальное ревизионное ведомство Великобритании имеет в штате 900 ревизоров. Поэтому полагаем, что в данном случае речь идет лишь о специфичном названии руководителя соответствующего ведомства, а не автономном от него должностном лице.

    Порядок формирования счетных палат в зарубежных странах отличается значительным разнообразием. В связи с этим К. Головин называет три процедуры:

    «Первая, так называемая парламентская, предполагает решающее участие парламента в оп-

    ределении состава счетной палаты, и прежде всего в назначении ее председателя. Так формируются счетные палаты Бельгии, Венгрии, Польши.

    Вторая, «внепарламентская», предусматривает назначение председателя палаты президентом республики по представлению совета министров (Греция, Португалия) либо, как это закреплено Конституцией Франции, председатель счетной палаты назначается правительством, а остальные ее члены — президентом республики.

    И, наконец, третья, «смешанная», модель допускает участие и парламента, и президента в определении состава счетной палаты. Этот вариант принят в Австрии, сША, ФРГ» [10].

    с такой классификацией в принципе можно согласиться, если не учитывать некоторой вольности в трактовках норм зарубежного законодательства, допускаемой данным автором.

    Основным критерием, используемым для структурирования состава контрольно-счетных органов в зарубежных странах, считается функциональный, согласно которому подразделения палат устанавливаются в зависимости от основных направлений их контрольно-счетной деятельности. Однако из этого общего правила имеются исключения. Так, до 1982 г. в структуре счетной палаты Франции имелось два подразделения, занимавшихся проблемами контроля на региональном уровне, но Законом от 2 марта 1982 г. ситуация изменена, им предусмотрено создание счетных палат в каждом из регионов Франции, организационно подчиненных центральной счетной палате, выступающей в качестве апелляционной инстанции по решениям региональных палат [11].

    Законом Польши «О Верховной палате контроля» 1995 г. установлена система территориальных представительств палаты, действующих в качестве ее структурных подразделений на местах и осуществляющих контрольную деятельность от ее имени. Всего образовано 17 представительств, каждое из них обслуживает, как правило, территорию двух-трех воеводств. Но одновременно при этом в Польше и Германии существуют и местные контрольно-счетные органы (земельные палаты Германии и региональные счетные палаты Польши), действующие в пределах своих полномочий автономно и не находящиеся в подчинении центральных счетных палат [12].

    В законодательстве ряда стран урегулированы также отдельные детали правового положения контрольно-счетных органов, заслуживающие, на наш взгляд, внимания и комментариев. Так, принцип

    несовместимости председателя и членов счетной палаты подробно прописан в законодательстве Австрии. В нем говорится, что посты председателя счетной палаты и его заместителя несовместимы с вхождением в состав какого-либо общего представительного органа, претенденты на эти должности в течение предшествующих четырех лет не должны быть членами федерального правительства или правительства какой-либо из земель. Членство в счетной палате Австрии несовместимо с занятием государственных должностей и участием в коммерческой деятельности, с участием в управлении предприятиями, деятельность которых подконтрольна счетной палате.

    В Великобритании жалованье генерального контролера и аудитора, возглавляющего Национальное ревизионное ведомство Великобритании, как и лорда-канцлера, спикера Палаты общин, ряда высокопоставленных судей, выплачивается из Консолидированного фонда. Благодаря этому парламент не может ежегодно устанавливать его размеры, как он это делает в отношении иных должностных лиц.

    В законодательстве зарубежных стран обычно не определяется даже примерный численный состав счетных палат и оперативных работников. Практика же свидетельствует, что, к примеру, в ФРГ общее число специалистов, занимающихся контрольной работой в Федеральной счетной палате, составляет 420 человек, а штат Генерального отчетного управления сША включает 5 248 человек, среди которых 3 000 специалистов с высшим образованием [13, 14].

    Безусловно, такой состав счетных палат вполне способен обеспечить им осуществление оперативного и квалифицированного финансового контроля за использованием государственных средств.

    Таким образом, следует сделать вывод, что на выбор модели органов и механизм независимого финансового контроля в зарубежных странах оказывает влияние целый ряд обстоятельств, которые заслуживают не только научного анализа, но и учета в организации контрольно-счетной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах.

    В их числе считаем необходимым назвать следующие:

    во-первых, превалирующее влияние оказывают форма правления и форма государственного устройства страны. В большинстве стран высшие органы финансового контроля созданы под эгидой парламентов, что обеспечивает известную их независимость от органов исполнительной влас-

    ти, например счетная палата Азербайджанской Республики, счетная палата Украины и др. стран. В странах с сильной президентской властью преобладают высшие органы финансового контроля, сформированные в президентских структурах, например Комитет Государственного контроля Республики Беларусь.

    Влияние формы государственного устройства характерно для федеративных государств, где, наряду с высшим органом финансового контроля федерации, созданы и функционируют независимые органы финансового контроля ее субъектов. По такому принципу сформированы Федеральная счетная палата Германии и собственные органы внешнего финансового контроля земель. Аналогичная ситуация в Швейцарии. В испании также, кроме счетной инспекции испании, созданы синдикатуры, счетные палаты или инспекции в автономных областях испании.

    Необходимо отметить, что отдельные субъекты федерации самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своих бюджетов;

    во-вторых, характер взаимоотношений высших органов финансового контроля с органами законодательной и исполнительной власти зависит от того, как построен и структурирован бюджет страны, сколько уровней в нем установлено и на какие из них распространяются полномочия контрольных органов. Если расходы являются государственными, и, следовательно, исполнение бюджета разбито и зафиксировано по статьям, то главным объектом деятельности высших органов финансового контроля, непосредственным предметом их внимания является исполнительная власть, которая ответственна за реализацию расходов, утвержденных в бюджете. Когда необходимо, чтобы деятельность высших органов финансового контроля обеспечивала объективную и эффективную защиту демократических ценностей, в первую очередь требуется обеспечить независимость этих органов от исполнительной власти.

    Поэтому, для того чтобы гарантировать такую независимость от правительства, ВОФК сделали зависимыми от национальных парламентов, интегрировав их в систему отношений конституционных органов, в которой они выступают «связанными» только с национальными парламентами. Однако все это относится к высшим органам финансового контроля исключительно как органам, контролирующим экономико-финансовую деятельность государственных учреждений. Если же они обладают судебными функциями, то их деятельность

    должна осуществляться независимо от других государственных органов и в рамках, определяемых конституционной структурой судебной власти.

    По мнению испанского ученого д. Льюиса Армет и Кома, первый вопрос, который возникает в отношениях высших органов финансового контроля с органами законодательной власти, заключается в том, чтобы определить, в чем состоит и в чем конкретизируется связь ВОФК с национальными парламентами. И здесь над всеми другими ответами, пишет ученый, преобладает тот, который основан на законе, т. е. вопрос следует решать в соответствии с конкретной правовой нормой, максимально учитывая, что, хотя основные положения в сравнительном праве имеют весьма обобщенный характер, они не всегда универсальны и, кроме того, являют явные противоречия в отношении действий, в которых они конкретизируются [15].

    с учетом этого обобщения цитируемый автор резюмирует, что законодательством Испании зависимость счетной инспекции от парламента устанавливается как зависимость функционального характера, вытекающая из принципиальной цели счетной инспекции — действовать в качестве основного помощника парламента в выполнении законодательной властью определенных обязанностей, которые ей вменены Конституцией и которые заключаются в контроле за экономико-финансовой деятельностью государственных органов. Иначе говоря, содействовать выполнению функции, закрепившейся за парламентами исторически, с самого их возникновения: финансовый контроль за расходами властных структур, осуществляемый народом через своих представителей.

    Смотрите так же:  Дисциплинарная и материальная ответственность медицинского работника

    Появление функции поддержки парламента в испанском законодательстве связано с нормой, содержащейся в ст. 136 Конституции Испании, которая устанавливает, что орган финансового контроля «напрямую зависит от кортесов и по их поручению выполняет их функции по проверке и подтверждению отчета об исполнении государственного бюджета», тем самым счетной инспекции Испании конституирован статус высшего органа финансового контроля всего государственного сектора.

    Таким образом, единственная и исключительная зависимость счетной инспекции Испании от законодательной власти гарантирует ей максимальную независимость от власти исполнительной, а то, что указанные функции делегированы ей парламентом, обеспечивает счетной инспекции максимальные возможности их реализации. Аналогичная ситуация с функциональной зависимостью

    от законодательных собраний каждой из автономий, существующих в Испании, имеет место и в случае с органами внешнего контроля автономных областей: синдикатурами, счетными палатами или инспекциями автономий;

    в-третьих, модель контрольно-счетной деятельности, как свидетельствует практика зарубежных стран, зависит в известной степени от особенностей правового регулирования бюджетной деятельности, содержания нормативного акта о бюджете (его структуры, предмета, принципов и т.д.), его роли в механизме правового регулирования хозяйственной деятельности государства в целом и его субъектов.

    В частности, в Бельгии бюджет является «формальным», т. е. единственным требованием, предъявляемым к бюджету, является одобрение законодательной властью взимания налоговых поступлений, получения займов и осуществления расходов исполнительной власти. При таких условиях закон страны о бюджете предстает не столько как нормативный акт, сколько как акт политический, а бюджетно-контрольная миссия счетной палаты Бельгии выполняется ею прежде всего по отношению к бюджетам федеральных образований и органов, зависящих от них.

    Таким образом, правовой статус счетной палаты Бельгии носит весьма противоречивый характер и основания для этого заложены в законодательстве страны. Так, согласно Конституции Бельгии ее счетная палата является промежуточным органом законодательной власти. Однако текущие законы, в частности законы о государственной бухгалтерии, устанавливают, что счетная палата является «советником по бюджету» Палаты представителей Бельгийского парламента. По этой причине, а также в силу принципа разделения властей счетная палата не может вмешиваться в процесс подготовки бюджетных документов, поскольку это относится к компетенции Правительства. В результате получается, что замечания, которые формулирует счетная палата по проекту бюджета, не являются обязательными к исполнению и носят лишь рекомендательный характер, а сама счетная палата выполняет исключительно консультативную роль;

    в-четвертых, на выбор модели осуществления высшего независимого финансового контроля в зарубежных странах определенное влияние оказывают методики составления бюджета, процедуры его обсуждения в органах законодательной власти, а также процедуры осуществления предварительного и последующего контроля. Однако их влияние но-

    сит второстепенный характер и потому эти обстоятельства могут учитываться как дополнительные.

    Роль высших контрольных органов в подготовке правительством бюджетных предложений и обсуждение их в отдельных странах происходит по-разному. Предварительный контроль за формированием государственного бюджета может осуществляться по мере создания в каждом государстве необходимых и достаточных условий или путем проведения экспертизы и анализа проекта государственного бюджета на очередной финансовый год (после его представления Правительством в Парламент), или путем поэтапного, в течение года, осуществления комплекса экспертно-анали-тических мероприятий по оценке обоснованности параметров проекта государственного бюджета в процессе их подготовки правительством;

    в-пятых, одним из главных моментов в характеристике контрольно-счетных органов стран мира следует признать кардинальное изменение основных направлений их деятельности. Это подтверждается тем, что на всех международных мероприятиях их участниками внимание обращается именно на те сферы жизни, в которых контрольно-счетная деятельность оказывается наиболее востребованной. Эту же тенденцию отмечают в своих исследованиях и ученые зарубежных стран. Так, Мирослав секула обосновывает необходимость повсеместного внедрения аудита в сфере защиты окружающей среды и экологической безопасности. «Наш опыт в области экологического аудита, отмечает автор, оказался полезным и за пределами Польши. На первом этапе мы приняли участие в ряде двухсторонних и трехсторонних проверок с нашими соседями: Беларусью, Германией, Литвой, словакией и Чешской Республикой. Проверки касались, в первую очередь, проблем атмосферного загрязнения, защиты водных ресурсов и охраны природы» [16].

    Это же направление, но несколько в ином ключе отмечается В. К. симоненко, который обращает внимание мировой общественности на проблемы, порожденные аварией на Чернобыльской АЭс. В частности он отмечает, что: «с принятием резолюций 45/190 и 46/150 о Чернобыле и началом реализации их положений, проведением Конференции ООН по объявлению взносов в Целевой фонд ООН для Чернобыля, разработкой сводного плана работ в этой области, международное сотрудничество в Чернобыльском направлении перешло на качественно новую ступень, характеризующуюся созданием необходимой системы и инфраструктуры для долго-

    срочного решения возникающих проблем» [17].

    «Необходимо отметить, указывает автор, что средства для реализации проектов предоставлялись более чем 20 странами. Объемы финансирования, которые поступили в Украину за счет стран-доноров и проектов международной технической помощи, составляют более 550 млн евро. Учитывая необходимость срочного решения накопившихся проблем, в частности организации контроля за эффективным использованием международных финансовых ресурсов, счетная палата Украины выступила в 2004 г. с инициативой о создании специальной подгруппы по вопросу ликвидации последствий ядерных и техногенных катастроф. Таким образом, была зарегистрирована новая специальная подгруппа, состоящая из: Австрии, Дании, Латвии, Польши Чехии, Украины, Швейцарии и Европейского суда аудиторов» [18].

    следует назвать и новые компетенции счетной палаты Бельгии, в рамках которых обеспечивается контроль режима транспарентности в отношении материального положения лиц, занимающих политические должности в государственной администрации. Эти полномочия реализуются путем проведения Аудита декларации занимаемых должностей и имущества, Аудита расходов предвыборной кампании и финансирования политических партий [19]. Необходимо обратить внимание и на такие направления, которые связаны с обеспечением парламентского контроля в оборонной сфере [20], в сфере муниципального финансового контроля, в сфере сложных информационно-технологических инфраструктур [21,22], в сфере образования [23], здравоохранения [24] и др.

    Значение этих факторов и обстоятельств необходимо раскрыть, обратившись к обобщенным фрагментам и примерам из опыта организации и осуществления контрольно-счетной деятельности конкретных государств, свидетельствующего об особенностях используемых в них моделей и систем контрольно-счетной деятельности, о возможностях и перспективах их интеграции.

    Так, высшим контрольным органом Турции является счетный суд (ссТ). Он признается конституционным учреждением и согласно Конституции обязан проверять правительственные счета, отражающие доходы, расходы и имущество, финансируемые основным бюджетом от имени Великой Национальной Ассамблеи Турции (ВНАТ) — турецкого парламента. Осуществляя свою деятельность от имени законодательной власти, счетный суд Турции остается независимым и от исполнитель-

    ной, и от законодательной ветвей власти. счетный суд состоит из восьми палат, его Президент и члены Палат избираются Парламентом. Аудиторы нанимаются и назначаются счетным судом и имеют пожизненный статус. суд имеет свой собственный бюджет, который представляет в законодательный орган без какого-либо вмешательства со стороны исполнительной власти. Он наделен очень важным правом доступа к информации: получает счета всех ведомств, находящихся в сфере его полномочий.

    согласно ст. 164 Конституции Турции отчетным финансовым документом является Проект Закона об итоговых счетах, который представляется в Парламент советом Министров. Наряду с этим счетный суд Турции обязан представить в Парламент справку об Общем соответствии в течение 75 дней с момента представления Проекта Закона об итоговых счетах. Эта справка отражает результаты проверки ссТ трех источников информации о ежегодных правительственных счетах: записи бухгалтерий, записи министерств и «общий счет казначейства». Цель справки «Об Общем соответствии отчета» — показать Парламенту, что все цифры и данные, содержащиеся в проекте закона об итоговых счетах, показывают фактические результаты исполнения бюджета.

    ссТ как высший контрольный орган имеет всю полноту полномочий по выбору счетов и предметов для проверки и решает, когда и как их проверять; решает — следует ли отчитываться по данному вопросу перед Парламентом. Президент и сотрудники ссТ обладают статусом неприкосновенности. Президент не может быть смещен со своего поста до окончания семилетнего срока до достижения им возраста шестидесяти пяти лет; члены суда также не могут быть уволены с поста или отправлены в отставку до достижения шестидесяти пяти лет. Что касается аудиторов, за исключением случаев, специально оговоренных в законе, их нельзя сместить с поста, лишить зарплаты и других прав, а также предоставить другую должность, не соответствующую статусу аудитора [25].

    другой страной, где действует высший контрольный орган судебного характера, является Греция — Греческий суд аудита имеет статус суда высшей инстанции. Аудит исполнения государственного бюджета, проводимый судом аудита, включает три основные задачи: отчет перед судом аудита органов, управляющих государственными средствами (как распорядителей, так и бухгалтеров); рассмотрение любых споров, возникающих при проверках; информирование законодателей

    о юридически правомерном и надлежащем управлении государственными средствами со стороны исполнительной власти.

    конституция Греции проводит четкое различие в структуре аудиторских полномочий суда между контролем «расходов государства» и контролем «счетов государственных бухгалтеров вообще». конечной целью контрольной деятельности является декларация суда по «Ежегодному финансовому отчету и балансовому отчету государства», в которой дается оценка правильности или неправильности счетов, представленных министром финансов. декларация представляется в парламент одновременно с ежегодным отчетом суда, который содержит результаты проверки, а также замечания по результатам работы; данные отчета учитываются при обсуждении результатов исполнения государственного бюджета.

    Оценивая деятельность Греческого суда аудита, константинос Эфентакис верно подчеркивает, что результатом предварительной проверки государственных расходов (аудита a priori) является одобрение (виза) или неодобрение платежных поручений компетентным Представителем или Юридическим отделом суда аудита, в то время как последующая проверка (аудит a posteriori) заканчивается принятием решения другим органом, судебным подразделением, состоящим из трех членов, которые либо принимают счета как правильные или отвергают их как незаконные. Во втором случае суд имеет полномочия отнести на счет государственных бухгалтеров любую обнаруженную недостачу [26].

    При проведении проверок суд может рассматривать все вопросы, возникающие в связи с принципом «res judicata» (принципом окончательного судебного решения). Это свидетельствует о том, что суду аудита предоставляется право решать вопрос о законности административных действий при условии, что компетентные гражданские или административные суды не принимали решений по данным случаям с использованием права «res judicata», которое применяется лишь по отношению к некоторым участникам судебного процесса.

    для осуществления своей деятельности суд имеет неограниченный доступ ко всем книгам счетов и подтверждающим документам и может встречаться с сотрудниками центрального и местных правительств. Он имеет право требовать предоставления необходимой информации от любого компетентного органа, и отказ сотрудничать с ним считается не просто дисциплинарным, а уголовным

    нарушением. Если подтверждающие документы окажутся недостоверными, а информация — ложной, суд имеет право пересмотреть свое решение по счетам в рамках законодательства о сроке давности. Если в ходе работы судом обнаруживается уголовное преступление, об этом сообщается соответствующему министру и Президенту суда, и дело передается Государственному прокурору для рассмотрения в уголовном порядке.

    Ранее мы уже обращались к опыту осуществления независимого финансового контроля в испании. Здесь представляется возможным обратить внимание на некоторые особенности правового регулирования деятельности счетной инспекции испании, к компетенции которой относится внешний контроль за исполнением государственного бюджета и функции которой определены Конституцией испании. Так, ст. 136 определяет счетную инспекцию как «. высший орган финансовой проверки отчетов и экономического управления государства, а также государственного сектора экономики» [27]. Эти положения ст. 136 получили свое развитие в органическом законе «О счетной инспекции» (ОЗси) и в законе «О деятельности счетной инспекции». На природу счетной инспекции как высшего органа указывает ст. 1: «счетная инспекция является высшим органом финансовой проверки отчета об исполнении государственного бюджета и отчета государственного сектора». Комментарии норм названных законов дал Д. Рафаэль Мариа Корона Мартин. Он считает, что указанные законы определяют счетную инспекцию по следующим принципам:

    1. Компетенция счетной инспекции распространяется на всю территорию страны — так определено ст. 1 ОЗси, которая гласит, что счетная инспекция «является единственной в своем роде и распространяет свои полномочия на всю территорию страны, не затрагивая компетенции органов проверки финансовой отчетности автономных образований, которые могут быть предусмотрены законами об автономии».

    2. У счетной инспекции отсутствует зависимость от исполнительной власти, что «ломает» предыдущую схему отношений; как Конституция, так и ОЗси указывают, что «счетная инспекция подчиняется непосредственно кортесам» и, будучи уполномоченной ими, выполняет свои функции по финансовой проверке отчета об исполнении государственного бюджета.

    3. Независимость и штатная работа аудиторов счетной инспекции, на которых, как и на судей, распространяется запрет работы по совместитель-

    ству. Этот принцип провозглашается также ст. 5 и 6 ОЗси. В первой из них указывается, что счетная инспекция исполняет свои функции абсолютно независимо и в соответствии с законодательством.

    Во второй статье, посвященной бюджетной независимости, уточняется, что счетная инспекция формирует свой собственный бюджет, который входит отдельным разделом в общий государственный бюджет и утверждается кортесами.

    4. Конституционное определение круга полномочий счетной инспекции о допущенных нарушениях и ответственности. Принцип независимости и самоуправления, содержащийся в ст. 3 ОЗси, которая гласит, «что счетная инспекция имеет исключительную компетенцию во всем, что имеет отношение к правительству, его внутреннему режиму и сотрудникам» [28].

    Значение указанных принципов заключается, на наш взгляд, в том, что они позволяют увидеть специфику формирования и функционирования высшего органа финансового контроля в федеративном государстве, поскольку перечисленные нормы адресованы только счетной инспекции и не упоминают о контрольно-счетных органах автономий. Для последних создана такая же автономная правовая база. Полагаем, что данный опыт может оказаться весьма полезным для России.

    Завершая сравнительный анализ опыта контрольно-счетной деятельности в зарубежных странах, представляется необходимым рассмотреть деятельность счетной палаты Российской Федерации, которая была создана в 1995 г. в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и ФЗ «О счетной палате Российской Федерации». Этим законом определен статус счетной палаты, а также ее задачи, состав, полномочия и порядок деятельности по организации и осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета. счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность на принципах законности, объективности, независимости, гласности, профессионализма. счетная палата РФ обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета, которая осуществляется в формах предварительного, текущего (оперативного) и последующего контроля.

    Принципиальное отличие счетной палаты от всех иных действующих в стране контрольных органов состоит в том, что она является субъектом внешнего контроля, т. е. контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.

    Этим определяются и порядок ее формирования, и организация работы, и основные принципы, на которых строится ее деятельность.

    счетная палата состоит из Коллегии и аппарата. Коллегию образуют Председатель счетной палаты, заместитель Председателя и двенадцать аудиторов счетной палаты. Коллегия рассматривает вопросы планирования и организации работы счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых совету Федерации и Государственной думе. Коллегия по представлению Председателя утверждает структуру и штатное расписание аппарата счетной палаты.

    согласно закону счетная палата формируется советом Федерации и Государственной думой Федерального собрания РФ. Председатель счетной палаты и половина состава аудиторов (шесть человек) назначаются на должность Государственной думой сроком на шесть лет. соответственно заместитель Председателя счетной палаты и еще шесть аудиторов назначаются советом Федерации также на шесть лет.

    Аудиторы счетной палаты возглавляют определенные направления деятельности, каждое из которых охватывает комплекс, совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета. В пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом счетной палаты, аудиторы самостоятельно решают все вопросы организации и деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за их результаты.

    Осуществление счетной палатой РФ контрольных полномочий в отношении исполнения федерального бюджета обеспечивает Российский парламент систематической и достоверной информацией, а также объективной оценкой состояния бюджетного процесса, в том числе исполнения федерального бюджета на всех его этапах. Учитывая сказанное, можно утверждать, что в РФ создан и успешно функционирует высший орган независимого финансового контроля образца XXI века, органично вписавшийся в структуры международных финансово-контрольных организаций, сотрудничающий с аналогичными органами других стран и оказывающий необходимую помощь и поддержку региональным и муниципальным контрольно-счетным органам.

    Подводя итог, можно сделать следующие выводы.

    1) Институт независимого финансового контроля, как в России, так и в зарубежных странах, имеет

    глубокие исторические корни, что позволяет ему сегодня быть максимально востребованным и обеспечивает процесс дальнейшего совершенствования.

    2) Если раньше главной задачей ГФК была проверка счетов и правильности финансовой деятельности за прошедший период, то в последние годы в деятельности органов финансового контроля зарубежных государств обозначились новые направления, обусловленные задачами контроля в таких сферах, как: экологическая безопасность; восстановление ущерба, нанесенного такими катастрофами, как авария на Чернобыльской АЭс; землетрясения; наводнения и т. п. Именно эти направления являются основной объединительной базой для усиления и укрепления международного сотрудничества контрольно-счетных органов стран мира при решении задач исполнения бюджетов различных уровней, объемов и назначений.

    3) Необходимо осторожно относиться к предоставлению контрольно- счетным органам судебных полномочий в отношении финансовых действий государства. Несмотря на то, что эта традиция имеет место в отдельных странах, полагаем, что такая постановка задач нарушает принцип разделения властей и не способствует улучшению финансового контроля в целом.

    4) В последнее время заметно активизировались экспертно-аналитическое и информационно-консультативное направления в деятельности контрольно-счетных органов, что может быть эффективно использовано при подготовке бюджета.

    Кроме того, на необходимость консультирования в процессе подготовки бюджета содержатся многочисленные ссылки во многих правовых документах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов различных государств.

    1. Российская газета (Центральный выпуск). 2006. 2 окт. № 4185.

    2. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. — 1991. № 1. с. 56.

    3. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7.

    4. Журнал ЕUROSAI. 2000. № 7. с. 51.

    6. Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: право и институты. М.: 1992. с. 143.

    7. Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европейского союза. М.: 1997. с. 70.

    8. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: 1973. с. 276.

    9. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств. с. 12.

    11. Пилипенко А. Н. Местное управление и самоуправление во Франции // Обзорная информация ВНиисЗ. Вып. 220. М.: 1985. с. 13 — 15.

    12. Панова А И. счетные палаты ФРГ: правовые основы и практика деятельности // Государство и право. 1998. № 3. с. 94.

    13. Филлипс Уэйд. Конституционное право. М.: 1950. с. 213.

    14. Трещетенкова И. Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств / отв. ред. Ковачев. М.: 1999. с. 239.

    15. Д. Льюис Армет и Кома. Роль высших органов финансового контроля в связи с деятельностью национальных парламентов. Доклад на V Конгрессе Е1Ж05А127-31.05.2002. Материалы Конгресса. М.: 2002. с. 301.

    16. Секула М. Высшая контрольная палата Польши в роли координатора Рабочей группы ЕUROSAI по аудиту в сфере защиты окружающей среды: опыт и новые задачи // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10. с. 51.

    17. Симоненко В. К создание в рамках INTOSAI и ЕUROSAI специального органа по вопросам ликвидации последствий Чернобыльской ядерной катастрофы — требование, продиктованное временем. Чернобыльская техногенная катастрофа

    как кризисное мировое явление // VI Конгресс ЕUROSAI 2005 г.

    18. Журнал ЕUROSAI. 2006. № 12. с. 64 — 68.

    19. Голлебанд Э. связи с общественностью как составная часть и как объект финансового контроля // Журнал ЕUROSAI. — 2001. — № 8.

    20. Геррит де Йонг. счетная палата и вооруженные силы: роль ВОФК в обеспечении парламентского контроля в оборонной сфере // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10. с. 60.

    21. Будишовски И. содружества муниципальных округов и счетная палата Австрии.

    22. Ковач А. Финансовые ревизии автономных администраций Венгрии // Журнал ЕUROSAI. 2001. № 8.

    23. Д’Амброджио-Арачи М. Метод выборочного наблюдения в действии. Телефонный опрос как часть проверки на производительность. Опыт Мальты // Журнал ЕUROSAI. 2004. № 10.

    24. Тейлор К. Последние достижения в проверках на оптимальное использование государственных ассигнований в области здравоохранения // Журнал ЕUROSAI. 2001. № 8.

    25. Материалы V Конгресса ЕUROSAI. М.: 2002.

    26. Эфентакис К. Контроль в процессе и после исполнения государственного бюджета. Материалы V Конгресса ЕUROSAI. М. : 2002. с. 198.

    27. Конституции зарубежных стран. М. : 1997. с. 132.

    28. Мариа Корона Мартин Д. Р. Текущий и последующий контроль за исполнением государственного бюджета. // Материалы Конгресса ЕUROSAI. М. : 2002. с. 214.

    ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!

    Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.

    Стоимость одной публикации — 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.

    При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2007 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2008 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2008 года.

    Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).

    Добавить комментарий

    Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *