Собственность в нефтегазовом секторе

Собственность в нефтегазовом секторе

Журнал «Право и инвестиции»

Номер 3-4 (48), Декабрь 2011.

Нефть как объект гражданских правоотношений

Пименова О.В., Нижневартовский экономико-правовой институт (филиал) ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный университет»

Нефтяной сектор топливно-энергетического комплекса занимает особое место, поскольку нефть и нефтепродукты, бесспорно, являются наиболее важным источником энергии для любого государства, а отношения по добыче нефти — неотъемлемой частью развитого экономического оборота. Специфика рассматриваемых отношений во многом предопределена тесной связью с природными ресурсами государства.

Ключевые слова: природные ресурсы, полезные ископаемые, нефть, недвижимость, право собственности на добытые полезные ископаемые.

Под полезными ископаемыми понимают минеральные образования недр, химический состав и физические свойства которых позволяют эффективно применять их в сфере материального производства. Одни ископаемые применяются в народном хозяйстве в таком виде, в каком они извлекаются из недр (каменная соль, слюда), другие — после некоторой очистки или обогащения; третьи служат для выплавки металлов или получения различных химических соединений и требуют сложной технологической переработки.

Объектом нашего небольшого исследования будет один из самых востребованных видов полезных ископаемых — нефть. Однако, перед тем как перейти непосредственно к правовой характеристике нефти, скажем несколько слов о существующей проблеме отсутствия на законодательном уровне определения «полезное ископаемое». Особенно ярко данная проблема проявляется в налоговой отрасли.

Как гласит п. 1 ст. 337 Налогового кодекса (НК) РФ, полезным ископаемым признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр минеральном сырье и по своему качеству соответствующая определенному стандарту. То есть объект налогообложения по НДПИ должен возникать при извлечении из недр минерального сырья, а исчисление налоговой базы по данному налогу должно осуществляться в отношении продукции, впоследствии полученной из данного минерального сырья [1]. Но минеральное сырье в недрах — это природное образование, в котором не может содержаться продукция, поскольку она — результат человеческого труда. Приведенное определение в большей степени соответствует понятию «добытое полезное ископаемое». Для нефтедобывающей отрасли добытое полезное ископаемое — это сырая нефть, поднятая на поверхность из скважины и соответствующая стандарту предприятия, определяющему ее пригодность для дальнейшей переработки.

Однако в п. 2 этой же статьи видами добытого полезного ископаемого названа нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, которая, как известно, в недрах не залегает, на государственном балансе полезных ископаемых не состоит, а является продуктом переработки добытых полезных ископаемых, поэтому содержаться в извлеченном из недр минеральном сырье не может. Таким образом, п. 2 ст. 337 НК РФ противоречит п. 1 ст. 337 НК РФ.

В целях устранения этого противоречия в п. 1 ст. 337 в 2002 г. был введен второй абзац, который гласит, что не может быть признана полезным ископаемым продукция, полученная при дальнейшей переработке (обогащении, технологическом переделе) полезного ископаемого, являющаяся продукцией обрабатывающей промышленности. Но авторы данной поправки не учли, что продукты обогащения не во всех отраслях относятся к обрабатывающей промышленности.

В целом, следует согласиться с мнением о том, что «определение полезного ископаемого через термин «продукция» не совсем корректно. Гораздо правильнее было бы определить полезные ископаемые через понятие «природных ресурсов». Природные ресурсы — это естественные природные богатства, созданные самой природой. Термин «продукция», указывающий на материально-вещественный результат человеческой деятельности, применительно к понятию полезных ископаемых, в том числе для целей налогообложения, не отражает их существенную особенность — то, что они созданы самой природой. Человеческая деятельность в горнодобывающей отрасли связана не с созданием полезных ископаемых, а, прежде всего, с их добычей» [2].

Что же касается нефти, то, как пишет в своей книге Ф.Грей, английское слово petroleum (нефть) произошло от латинских слов petra (камень) и oleum (масло). Оно означает смесь жидких углеводородов — сырую нефть. Слово petroleum также часто употребляется, когда речь идет о природном газе. Таким образом, понятие «нефть» (petroleum) охватывает большую и сложную группу жидких, газообразных и твердых углеводородов, т.е. соединений углерода и водорода, содержащих в качестве «примесей» азот, кислород и серу [3].

Говоря о правовой природе нефти, следует заметить, что нефть относится к материальным объектам, потребляемым, исчерпаемым и невозобновляемым [4]. Полезные ископаемые и минеральные ресурсы не поддаются восстановлению, в процессе потребления могут вообще исчезнуть, их месторождения распределены неравномерно в территориальном отношении, доступны лишь в ограниченной степени. Кроме того, им присуща такая специфическая черта, как принадлежность к минерально-сырьевым ресурсам, имеющим стратегическое значение.

В подтверждение вышесказанного можно привести точку зрения В.Л.Богданова, который отмечает, что «ресурсы нефти и газа — важнейший экономический актив компаний» [5]. Далее В.Л.Богданов разделяет все природные активы (в зависимости от участия в производственном процессе) на возобновляемые и невозобновляемые. К возобновляемым он относит природные активы, скорость восстановления которых сопоставима со скоростью расходования (ресурсы биосферы, гидросферы, земельные ресурсы, часть полезных ископаемых); к невозобновляемым относятся природные ресурсы, уменьшение запасов которых происходит по мере их вовлечения в хозяйственный оборот. При этом запасы нефти и газа, несомненно, относятся к природным истощаемым производственным активам.

Б.В.Ерофеев дает следующую классификацию полезных ископаемых [6]. Все полезные ископаемые делятся на общераспространенные и необщераспространенные. К общераспространенным относятся песок, галька, глина, сланец, гранит, гравий и т.д.; к необщераспространенным — уголь, нефть, платина, уран, золото и др. Месторождения необщераспространенных полезных ископаемых делятся на месторождения федеральные, республиканские (субъектов РФ) и местного значения. В свою очередь А.И.Перчик подразделяет необщераспространенные полезные ископаемые на три основные группы: твердые, жидкие и газообразные [7, с. 20].

Интересна классификация, предлагаемая Э.А.Крайновой [8]. Для начала она подразделяет все природные ресурсы на три группы:

1) неисчерпаемые природные ресурсы, которые не зависят от интенсивности использования этих ресурсов (вода);

2) условноистощаемые ресурсы, которые связаны с самовозобновляемостью ресурсов;

3) истощаемые ресурсы, которые не самовозобновляются.

В соответствии с этой классификацией нефтегазовые ресурсы можно подразделить на:

· резервные запасы — запасы, которые обеспечивают непрерывность при их потреблении;

· потенциальные запасы, которые имеются в наличии, но не используются в связи с высокой ценой их извлечения – прогнозные.

Наибольшие дискуссии вызывает отнесение природных ресурсов, находящихся в недрах, в том числе нефти, к недвижимости.

Об отнесении к недвижимости «минералов, металлов и других ископаемых, пока они находятся в прочной связи с почвой» указывал в свое время русский правовед Г.Ф.Шершеневич [9].

Среди современных ученых высказываются следующие мнения. Л.В.Каланда говорит, что «согласно ст. 130 ГК РФ, в условиях естественного состояния запасы нефти представляют собой недвижимое имущество» [10]. Р.Н.Салиева отмечает: «наряду с участками недр к недвижимости относятся и природные ресурсы. Но не любые ресурсы, а те, запасы которых обнаружены в процессе поиска и разведки полезных ископаемых и на основе проведенной государственной экспертизы поставлены на баланс, т.е. месторождения полезных ископаемых» [11].

Анализируя вышеуказанные точки зрения, можно сделать однозначный вывод — все ученые-правоведы рассматривают полезные ископаемые в качестве недвижимости только до момента их извлечения из недр (до момента добычи), т.е. до той поры, пока полезные ископаемые находятся в неразрывной связи с содержащими их недрами. Следовательно, уже добытые полезные ископаемые, теряя неразрывную связь с недрами, в то же время теряют и режим недвижимости, переходя в категорию движимого имущества.

В пользу этого говорят и положения действующего законодательства, в частности, ст. 130 ГК РФ, которая относит к недвижимым вещам либо все, что неразрывно связано с землей (т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно), либо вещи, прямо указанные в законе. Добытые полезные ископаемые теряют неразрывную связь с землей и могут свободно перемещаться без ущерба их назначению; что же касается законодательства, то оно не относит добытые полезные ископаемые к недвижимости. Кроме того, как пишет Л.В.Каланда, «нефть после добычи и на стадии реализации приобретает статус средств в обороте (сырья). Для нефтедобывающих предприятий нефть — это готовая (подлежащая реализации) продукция» [10]; это также косвенно подтверждает вывод о том, что добытые полезные ископаемые, в том числе нефть, подчиняются правовому режиму движимого имущества.

Идентифицируя полезные ископаемые до момента их добычи из недр в качестве недвижимости, согласимся с мнением Р.Н.Салиевой относительно того, что «в целях обеспечения публичного порядка владения, пользования и распоряжения такими объектами государственной собственности, как природные ресурсы, необходимо осуществление государственной регистрации прав на них, в частности, на участки недр, месторождения полезных ископаемых, прошедшие экспертизу и учитываемые на балансе» [11]. Государственная регистрация прав производится в органах юстиции в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким образом, считаем целесообразным внесение соответствующих изменений в Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и дополнение его нормами, регламентирующими процедуру подобной регистрации месторождений полезных ископаемых.

В рассматриваемой сфере можно выделить и еще одну проблему – переход права собственности на добытые полезные ископаемые (в частности, нефть).

В ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» указано, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

По каким нормативам и когда государственная собственность конвертируется в иные формы собственности, закон не дает ответа, хотя фиксирует, что формы собственности должны быть указаны в лицензии. В подавляющем большинстве лицензионных соглашений это требование не выполняется. Де-факто действует нормативно не установленное правило, что добытые из недр полезные ископаемые переходят в собственность недропользователя. Только в Законе «О соглашениях о разделе продукции» содержатся положения, определяющие доли добытой продукции по формам собственности.

При этом, как справедливо указывает М.Е.Певзнер, «формулировки статей Закона РФ «О недрах» имеют существенный недостаток, обусловленный тем, что право собственности на природные ресурсы сводится, в основном, к праву собственности на добытые из недр полезные ископаемые. При этом не совсем понятно, когда полезные ископаемые могут считаться добытыми из недр…» [12]. Проблема обусловлена тем, что согласно ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. То есть собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами несет ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т.д.

М.Е.Певзнер отмечает, что полезные ископаемые (к которым относится и нефть) входят в группу недр, чье использование в практических целях требует их извлечения из недр. В условиях естественного залегания этот ресурс принадлежит государству — собственнику недр. Как только недропользователь, владея лицензией на право добычи полезных ископаемых, применяя те или иные способы добычи и системы разработки, переводит полезные ископаемые в подвижное состояние и доставляет их в определенное им место, он становится собственником добытых полезных ископаемых. При этом для жидких полезных ископаемых, добываемых через скважины, переход права собственности на них от государства к недропользователю соответствует моменту доставки полезного ископаемого к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения.

Тот же самый момент перехода права собственности на ресурсы недр от государства к недропользователю выделяет и А.И.Перчик – для жидких и газообразных полезных ископаемых моментом или точкой перехода права собственности может быть, например, забой или устье скважины [7, с. 126].

Также А.И.Перчик полагает, что при заключении соглашений на условиях раздела продукции этот вопрос решается достаточно специфически. «Вся добытая продукция считается государственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извлечение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт) так называемой «точки раздела». Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем лицензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытой продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляет до точки раздела, т.е. извлечение полезного ископаемого и др., он осуществляет в качестве подрядчика государства. В качестве точки раздела обычно устанавливается задвижка: на выходе с месторождения на входе в магистральный трубопровод, на входе в экспертный терминал, на входе в нефтеперерабатывающий завод» [7, с. 126-127].

Таким образом, нефть как объект права собственности имеет двойственный характер: с одной стороны — это объект исключительной государственной собственности, недвижимость (до момента добычи); с другой стороны — это объекты, относящиеся к движимым вещам (с момента добычи).

Согласимся с М.В.Дудиковым, что «необходимо законодательное закрепление механизма перехода права собственности на природные ресурсы… Такой механизм будет состоять из системы элементов, структура каждого из которых будет зависеть от вида ресурса недр. Кроме этого, целесообразно рассмотреть возможность обращения к прошлому опыту регулирования перехода права собственности на ресурсы недр к недропользователю. В первоначальной редакции Закона «О недрах», п. 6 ст. 12, было предусмотрено соглашение о долевом распределении согласованного уровня добычи минерального сырья по взаимной договоренности между государством и недропользователем» [13].

Когда не решен вопрос о собственности на добытое сырье, то невозможно определиться и по проблеме использования и хозяйственного оборота горного имущества и социально-производственной инфраструктуры, созданной недропользователем и оплаченной из выручки за добытые полезные ископаемые. Еще сложнее вопрос о собственности на горное имущество и объекты инфраструктуры, созданные ранее за государственные средства и переданные «бесплатно» недропользователям при приватизации и выдаче лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых.

1. Голованов Г.Р. Новый подход Высшего Арбитражного Суда РФ к применению налога на добычу полезных ископаемых. juristmoscow.ru/nalogovye-spory/stat_nal-sp/2613.

2. Сущность полезных ископаемых как объекта налогообложения НДПИ.www.glavbuh.net/minerals/sushnost-poleznyh-iskopaemyh-kak-obekta-ndpi.

3. Форест Грей. Добыча нефти. М., 2001.

4. Певзнер М.Е. О горном праве // Государство и право. 1996. № 8. С. 53.

5. Богданов В.Л. Система управления активами нефтегазовых компаний в современных российских экономических условиях. М., 2002. С. 17.

6. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С. 339.

7. Перчик А.И. Горное право. М., 2002.

8. Крайнова Э.А. Экономика нефти и газа. М., 1998. С. 70.

9. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. 1. С. 97.

10. Каланда Л.В. Проблемы правового регулирования хозяйственной (предпринимательской) деятельности в нефтяной отрасли. М., 2004. С. 59-60.

11. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. Новосибирск, 2001. С. 119-121.

12. Певзнер М.Е. Право собственности в недропользовании // Государство и право. 2002. № 3. С. 28-29.

13. Дудиков М.В. Собственность на недра в РФ // Юрист. 2007. № 1. С. 18.

ОПЕРЕДИЛА ЛИ РОССИЯ СССР?

Ответ однозначный: нет, пока догоняем. Причем догоняем на основе использования того производственно-технического потенциала, который создавался в СССР. Насколько адекватны мы тем вызовам и изменениям, которые имеют место в мире? Не адекватны, если судить по высказываниям отдельных представителей крупнейших российских ВИНК. Один из них на энергетическом саммите Россия — США в Санкт-Петербурге в 2003 г. заявил, что главной проблемой для его компании является экспорт. Рост экспорта происходил за счет интенсификации использования ранее созданных активов.

Сравним, например, данные соответственно по добыче и экспорту нефти в России в 1988-1990 гг. (570 млн. и ПО млн. т) и мировую цену на нее (17 долл./барр.) и сегодняшние (460 млн. и более 300 млн. т, свыше 35 долл./барр). Видно, что экспорт и доходы значительно увеличились.

Этот же руководитель высказал точку зрения, что в России запасов нефти более чем достаточно (по крайней мере у той компании, которую он возглавляет). Это весьма спорное заявление: ведь ресурсы углеводородов постепенно убывают, и восполнить их удастся не за один год, потому что на ввод месторождения уходит не менее 5-7 лет. С 1990 по 2005 г. была вынужденная пауза в освоении по-настоящему новых залежей, а не тех, которые вводились в разработку рядом с действующими. Уже уверенно можно говорить, что с 2006 г. добыча в лучшем случае будет неизменной. В газовой отрасли та же картина. Новые запасы не подготовлены, месторождения не вводятся. Поэтому снижение добычи будет более жестким по сравнению с тем, что могла бы выдержать экономика России. То же и по прокачке газа: за последние 15 лет не делалось ничего серьезного для того, чтобы газовые артерии могли поддерживать прежние объемы транспортировки, не говоря уже об их увеличении. Это грозит ограничением добычи, в том числе и для независимых производителей.

Во всем мире в нефтегазодобыче идет последовательное снижение издержек и затрат. И у нас, на первый взгляд, все здесь выглядит вполне пристойно. Однако опытный руководитель без обиняков скажет, что наше снижение издержек на фоне последних лет в большей степени искусственно. В первую очередь это связано с тем, что к началу 90-х была создана колоссальная производственно-техническая база, опираясь на которую и удается поддерживать желаемую динамику показателей текущих издержек. Это не более чем иллюзия, так как снижение текущих издержек происходит на фоне роста физического износа фондов и этому есть предел, который уже не за горами. Если вовремя не принять меры, как считает вице-президент ОАО «ЛУКОЙЛ» Л. Федун, в 2007 г. может случиться настоящая катастрофа.

Поэтому возникает вполне закономерный вопрос — могут ли наши нефтегазовые гиганты справиться с грядущими проблемами? Автор полагает, что в одиночку, без активного и целенаправленного взаимодействия с государством наши компании с этими проблемами справиться не в состоянии.

ЧЕМ НАШИ КОМПАНИИ ОТЛИЧАЮТСЯ ОТ АМЕРИКАНСКИХ?

На саммите РФ — США аналитик инвестиционного банка Morgan Stanley так сформулировал ответ на этот вопрос: «Американские компании национально ориентированные, а российские, кроме государственных, — нет». Действительно, акционерный капитал западных компаний национален по своей структуре, их владельцами являются (через систему специализированных институциональных инвесторов) миллионы акционеров (включая и пенсионные фонды с накоплениями миллиардов и десятков миллиардов долларов).

Какую, например, долю в ВР имеет возглавляющий компанию Джон Браун? У него меньше десятой доли процента! А самые крупные владельцы (их 867) — это институциональные инвесторы, прежде всего пенсионные фонды. Самый большой пенсионный фонд имеет 3,5% акций ВР. Если Джон Браун примет непродуманное решение, представитель фонда на годовом собрании может предложить акционерам прекратить его полномочия. Предположим, что ВР завтра поменяет регистрацию и осядет в Москве, чьей она будет компанией — российской? Да нет, по капиталу она так и останется англо-американской. Ряд российских ВИНК трудно назвать национальными компаниями. Если собственник такой российской ВИНК «пропишется» в Лондоне, то она автоматически станет английской, потому что акционерный капитал принадлежит лично ему. И тогда придется применить чрезвычайные меры, чтобы ресурсы этой компании остались в России.

Поэтому структуру собственности в ряде российских компаний можно назвать олигархической, личностной. Структура собственности определяет и мотивацию, и направленность принимаемых на уровне компании решений. Ей соответствуют все действия менеджеров подобных компаний. Олигархический капитал стремится извлечь максимальную прибыль и практически не вкладывает средства в развитие. Он влияет на выгодное ему изменение законов, плодит коррупцию и т. д.

Соответственно, наши компании по-разному используют недра. У «Башнефти», «Татнефти», «ЛУКОЙЛа», «Сургутнефтегаза», «Роснефти» меньшая доля простаивающих скважин. У других компаний доля простаивающих скважин и дебит эксплуатируемых в 2-3 раза выше, что говорит о получении сверхдоходов и о слабом регулировании и контроле государством эффективности использования недр.

Стоит отметить малую долю в объемах добычи неинтегриро-ванных компаний. В начале 1990-х годов на базе госсобственности задумывалось создание крупных ВИНК («от скважины до бензоколонки»), что и было реализовано. Но я, будучи министром топлива и энергетики, считал, что 51% акций ВИНК надо оставить в госсобственности на длительное время. И лишь после того, как у властей созреет понимание, что делать в дальнейшем с ВИНК, находящимися под госконтролем, разбираться с каждой компанией в отдельности.

На базе революционного по тем временам Закона «О недрах» и прямых инвестиций в новые месторождения планировалось создать новую нефтяную «поросль», которая должна была бы работать в сугубо рыночной среде. Но к 2000 г. структура НГС стала практически монопольной (особенно с учетом региональных рамок деятельности отдельных компаний). И прежний взлет малого и среднего бизнеса теперь сходит на нет. Сейчас его доля в добыче нефти составляет всего 5%.

Эта тенденция не отвечает ни политической задаче (созданию среднего класса), ни экономической (направить энергию больших компаний на международные энергетические рынки, на освоение новых ресурсов в других странах, иначе все разговоры об интеграции в мировое сообщество так и останутся разговорами). А малый и средний бизнес мог бы заполнять нишу, высвобождаемую ВИНК в России.

Противостоять особенностям формирования структуры собственности в НГС России и связанным с ней последствиям поведения компаний могут только:

усиление реальной роли государства в распоряжении принадлежащим ему ресурсным потенциалом недр;

исключение возможностей избирательного применения норм и правил, регламентирующих деятельность компаний.

В случае продвижения по данным направлениям, с одной стороны, будут увеличены инвестиции в подготовку запасов углеводородов и в их более рациональное освоение и разработку и, с другой стороны, будет создано пространство для деятельности инновационно-ориентированных и венчурных компаний, обеспечивающих реальное снижение издержек.

ИНВЕСТИЦИЙ ЯВНО НЕДОСТАТОЧНО

Несмотря на то что суммарные инвестиции в нефтяной сектор росли в последние годы, их явно недостаточно. К тому же они разные по величине у разных компаний. По нашей оценке, в 2004 г. они достигли 12 млрд. долл., а надо как минимум 25-30 млрд. долл.

В начале 1980-х годов геологоразведка доказала наличие больших запасов углеводородов в Юрубчено-Тахомской зоне в Эвенкии. Согласно провозглашенной в 2000 г. программе ее освоения в 2005 г. планируется добыть 3 млн. т, в 2008 г. — 8 млн. т. Однако в 2000 г. извлекли всего лишь 40 тыс. т. В 2005 г. объем добычи не увеличится. А ведь эту программу расписала компания, которая 3 года назад являлась самой капитализированной в России. Вполне правомерен вопрос: если ты стоил 30 млрд. долл., то кто тебе мешал эмитировать свои акций на 3 млрд. долл. и вложить эти средства в Юрубчено-Тахомскую зону? Или из доходов от нефти взять 3 млрд. долл. и инвестировать?

Другой пример — менее капиталоемкий Уватский проект в Тюменской области. Он реализуется с 1993 г. и только сейчас немного продвинулся. Инфраструктура региона вполне подготовлена для освоения данного проекта. Это не Ванкор на севере Красноярского края (к реализации последнего готовится «Роснефть»), где нет ни централизованного энергоснабжения, ни проложенных трубопроводов.

Новые проекты должны получить межгосударственный статус (шельф, Каспий, Сахалин), федеральный (Ямал, Восточная Сибирь) или региональный (Уватский проект, левобережье Оби). Но готовы ли к инвестициям в них наши финансовые институты? Готовы ли они вкладывать в инфраструктуру и стимулировать разработку новых проектов? А правовые рамки и социальные аспекты, все ли здесь осмыслено и продумано? Непаханое поле деятельности — поиск соинвесторов и доступ к передовым технологиям, взаимодействие с государством и компенсация больших рисков (при освоении той же Юрубчено-Тахомской зоны), учет интересов регионов.

И главный вывод — готовность к освоению таких проектов минимальная.

КАК ПЕРЕЙТИ НА ИННОВАЦИОННЫЙ ПУТЬ?

Рациональная стратегия развития отечественного НГС должна сделать приоритетными инвестиции и инновации. Надо четко себе уяснить: именно через эти механизмы и возможно развитие. При этом инновации я предлагаю рассматривать не как внедрение чего-то нового (оборудования и технологий), а как комплекс государственных мер, позволяющих через НГС оживлять и поднимать смежные отрасли, переходить на наукоемкий путь развития. В сегодняшней модели развития ресурсы (нефть и газ) и капитал — российские, а технологии, сервис, кадры (в ТНК-ВР работает уже 3 тыс. специалистов из-за рубежа) — иностранные. Безусловно, это сырьевой путь развития. Но у нас есть отечественные технологии, оборудование, сервис, специалисты. Все это необходимо рационально совместить. Не хватает скоординированного стремления к организации эффективной деятельности в подобном направлении (а также и профессионализма в принятии решений). Единственно верный и возможный подход к реализации подобных решений — формирование эффективной системы технического регулирования и обеспечение ее тесной взаимосвязи с процедурами формирования и мониторинга условий пользования участками недр. Государство как собственник недр имеет на это полное право!

Уже сейчас НГС, хотя он и так достаточно технологичен, мог бы «поглотить» с пользой для дела любые сверхсовременные технологии. К сожалению, в машиностроительном секторе дела у нас весьма плохи. Если бы мне в 1989 г., когда я был гендиректором «Лангепаснефтегаза», будущей «дочки» «ЛУКОЙЛа», кто-то сказал, что китайские буровые станки скоро станут лучше продукции «Уралмаша», я бы себе представить этого не мог. Ведь тогда в Китае не было приличных станков, а Уралмаш таковые уже производил. Сейчас же от Узбекистана до Алжира компании заказывают буровые бригады с китайскими станками, а то и бригады, укомплектованные китайскими специалистами бурового дела! Теперь китайские буровые станки стали конкурентнее уралмашевских и явно дешевле, а российский нефтегазовый сервис переживает не лучшие времена.

Смотрите так же:  Льготы для военных пенсионеров в беларуси

Нефтегазовый сервис важен не сам по себе. Это серьезный ресурс для государства в деле улучшения ситуации в экономике. Это инструмент снижения затрат нефтяников, полигон для применения новых технологий и оборудования и механизм разрешения дилеммы — сырьевая страна Россия или нет. Через сервис возможно и необходимо направить финансовые ресурсы нефтегазового сектора на инвестиции в другие отрасли, чтобы Россия стала зарабатывать не только на нефтегазодобыче, но и на технологиях и оборудовании.

Основное направление изменений состоит — пусть это звучит несколько странно — в восстановлении государственного суверенитета в вопросах недропользования. Как правило, суверенитет — это ведь не только независимость, но и реализация возможностей, которые он предоставляет для достижения тех или иных целей. Поэтому необходимо движение по пути последовательного и поступательного формирования процедур и подходов к реализации долгосрочных общественных интересов в развитии НГС.

Такое движение не имеет ничего общего с формированием упрощенных и неэффективных подходов, таких, как всеобщая уравниловка при введении налога на добычу полезных ископаемых.

Именно укрепление олигархического капитала заставило власти перейти к упрощенной, фискальной системе взимания налогов. О развитии говорить уже не приходится, бессмысленно в чем-то обвинять как руководителей, так и собственников компаний. А все потому, что примитивные фискальные методы не способствуют снижению затрат и повышению эффективности работы. Монополизм, утвердившийся в секторе, работает в сторону завышения затрат. Это, конечно, парадокс.

В то же время гибкая система налогообложения, внедрение которой принесет массу выгод государству, возможна только при учете условий разработки каждого месторождения. Но без формирования современных процедур технического регулирования обеспечить оценку издержек и, следовательно, реально допустимой базы налогообложения для нового проекта невозможно.

Регулирование природопользования до сих пор осуществлялось исходя из идей 1992-1994 гг.: лицензионный принцип, совместное ведение федерального центра и регионов. Сейчас же мы скатываемся к замене конкурсов аукционами, к обороту прав на пользование недрами, уже отменен второй, региональный «ключ». Я считаю, что законодательство должно меняться эволюционно. И главное здесь не закон, а механизмы его исполнения. Мы уже шесть лет рассуждаем о новом законе «О недрах» и не создаем механизмов реализации в целом дееспособного «старого» Закона «О недрах».

Будучи в Норвежском нефтяном директорате, я попросил объяснить принципы предоставления прав на пользование участками недр. Оказывается, директорат вправе выдать лицензию одному юридическому лицу, но за всю свою историю он этого ни разу не сделал. Лицензии выдаются консорциуму не менее чем из 3 компаний. Почему? Потому что в триумвирате разработчиков месторождения одна компания становится оператором, а остальные две являются не только участниками, но и «контролерами», тщательно следят за исполнением бюджета освоения и разработки месторождения.

Поэтому я убежден, что для эффективного природопользования в рамках ныне действующего закона о недрах главное — механизмы реализации тех или иных мероприятий. Следует отметить, что в двух российских регионах — Татарии и Ханты-Мансийском автономном округе были разработаны фрагменты эффективных механизмов природопользования. Однако в рамках кампании приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным действие данных региональных законов и регламентов прекращено!

Я — за государственное влияние в отрасли. Ведь бизнес всегда развивается, достигая собственных целей за счет других. Сейчас государство вместо того, чтобы влиять или регулировать, скатывается к примитивному прямому управлению собственностью в НГС.

К сожалению, в НГС сейчас ощущается недостаток координирующего и управляющего государственного влияния. И дело здесь не в людях, а в системе, в структуре управления, которую мы так выстроили.

КТО ПЕРЕДОВИК НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ?

Среди отечественных ВИНК нет таких, которые могли бы быть отнесены к транснациональным. Все они находятся в самом начале вхождения на международные рынки и добычи углеводородов, и услуг, с этим связанных. Наиболее продвинутым и последовательным в стремлении стать транснациональной компанией является ОАО «ЛУКОЙЛ», планомерно наращивающий зарубежные нефтегазовые активы (но пока доля зарубежных активов очень невелика и не превышает нескольких процентных пунктов).

В то же время развитие нефтегазового сектора на постсоветском пространстве отличается большим динамизмом. И в Казахстане, и в Узбекистане, и в Азербайджане инвестиций в НГС на тонну добычи и на душу населения больше, чем у нас. В 1991 г. Россия добыла 643 млрд. м 3 газа, в 2004 г. — 634 млрд. м 3 . Казахстан добывал 8 млрд. м 3 а сейчас — 20. Узбекистан — соответственно 42 и 60 млрд. м . В тяжелейших условиях они наращивали добычу газа.

Россия в 1991 г. добыла 462 млн. т нефти, в 2004 г. — 459 млн. т, а Казахстан — 27 и 59 млн. т соответственно. В ближайшие 2-3 года его добыча дойдет до 80 млн. т. Азербайджан поднял свою добычу с 8 до 16 млн. т.

В то же время выгода продвижения российских компаний не только на Запад, но и в СНГ вполне очевидна. Набирает силу нефтегазовая промышленность Казахстана, Азербайджана, Туркмении и Узбекистана. Себестоимость добычи в этих странах значительно ниже, чем во многих районах России, и в ближайшие годы они могут стать главными конкурентами нашей страны на мировом рынке нефти и газа, особенно в Европе.

В этой ситуации самым разумным решением было бы направление российских инвестиций в нефтегазовую промышленность Казахстана, Азербайджана, Туркмении и Узбекистана. Доля российских нефтяных компаний в добыче нефти и газа в этих странах должна составлять не менее 30%. Это позволит не только перейти от конкуренции к партнерству на мировом рынке нефти и газа, но и решить геополитические задачи, стоящие перед Россией.

Институциональный анализ прав собственности в нефтегазовом комплексе России Текст научной статьи по специальности « Экономика и бизнес»

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Виноградова А.В.

В статье выполнен институциональный анализ прав собственности нефтегазового сектора экономики, приводится обзор подходов различных экономистов по поводу рациональных отношений собственности в данном комплексе России, предложена оптимальная система прав собственности на недра, учитывающая всю структуру интересов и сложный механизм формирования рентных доходов в нефтегазовом комплексе .

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Виноградова А.В.

Текст научной работы на тему «Институциональный анализ прав собственности в нефтегазовом комплексе России»

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМ АНАЛИЗ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ РОССИИ*

А. В. ВИНОГРАДОВА,

кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры теории экономики E-mail: [email protected] Нижегородский государственный университет

им. Н. И. Лобачевского — Национальный исследовательский университет

В статье выполнен институциональный анализ прав собственности нефтегазового сектора экономики, приводится обзор подходовразличныхэкономистов по поводу рациональных отношений собственности в данном комплексе России, предложена оптимальная система прав собственности на недра, учитывающая всю структуру интересов и сложный механизм формирования рентных доходов в нефтегазовом комплексе.

Ключевые слова: собственность, институт, право, рента, нефть, газ, ресурс, кризис, государство, прибыль, комплекс.

Создание эффективной системы отношений и прав собственности в нефтегазовом комплексе является ключевой проблемой, на базе которой возможно решение производных вопросов, связанных с совершенствованием механизмов изъятия, распределения и перераспределения природной ренты. Эта проблема осложняется многосубъект-ностью самих рентных отношений. К числу субъектов, претендующих на право присваивать ренту, в нефтегазовом комплексе относятся недропользователь, общество и государство. Подобная мно-госубъектность обусловливает и дифференциацию

* Статья подготовлена Информационным центром Издательского дома «Финансы и кредит» при Нижегородском государственном университете им. Н. И. Лобачевского — Национальном исследовательском университете.

форм собственности. В таком случае представляется необходимым и достаточным разделение прав собственности на «пучок правомочий»:

— право владения (определение владельца недр);

— право распоряжения (определение субъекта управления недрами);

— право использования (определение субъекта недропользования);

— право на доход (определение субъекта присвоения дохода и тип дохода) [5].

Четкая спецификация государством прав собственности на недра существенно влияет на величину трансакционных издержек в экономике. Главная задача государства в сфере недропользования — выработка такой структуры прав собственности на недра, чтобы с ее помощью можно было максимизировать доход при их эксплуатации (цель общества в лице государства — максимизация природной ренты, цель недропользователя — максимизация предпринимательского дохода — прибыли). В рамках этой задачи государство должно создать систему прав собственности на недра, которая минимизировала бы его затраты на спецификацию и защиту этих прав.

В России совместное владение поверхностью и недрами было унаследовано со времен Екатерины II, потом зафиксировано российским Горным уставом 1893 г. В современной России собственность на

землю и природные ресурсы закреплена Конституцией РФ: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» [1]. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Исключительные полномочия Российской Федерации в сфере природных ресурсов распространяются только на ресурсы континентального шельфа и радиоактивные руды [1]. Вопрос о собственности на недра затрагивает каждого гражданина страны и является, наряду с вопросом о собственности на землю, неразрешенным. Законом РФ «О недрах» однозначно закреплено, что недра являются государственной собственностью [6]. Конституция РФ дает возможность рассматривать любые объекты как частные, но закон не распространил на них примат частной собственности, а закрепил сложившееся положение в отношении собственности на недра, что недра объективно являются общенациональным достоянием.

Анализируя права собственности, следует подчеркнуть, что собственник имеет право владения, распоряжения и пользования недрами самостоятельно или сдачи их в аренду. Любые операции с землей — хозяйственная эксплуатация, сдача в аренду, отчуждение и др. могут осуществляться только с согласия собственника земли. Роль собственности состоит в том, что излишек прибыли над средней прибылью (сверхприбыль) переходит из рук арендатора в руки землевладель-

Рис. 1. Перераспределение рентного дохода в нефтегазовом комплексе России

не в пользу общества

ца и присваивается им в виде ренты. В период переходной экономики государство сохранило за собой лишь право собственности на недра, все же другие отношения недропользования в той или иной степени были существенно изменены. По мнению М. Ю. Малкиной, природные богатства России естественным образом формируют среду, в которой более эффективными становятся институты присвоения природной ренты, а не институты создания добавленной стоимости. Если Россия не будет управлять своей институциональной средой, она просто обречена на присваивающий характер хозяйствования [4].

На основе Закона РФ «О недрах» государство выдает недропользователям на платной основе лицензии на право проведения геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. Понятно, что в качестве собственника недр государство вправе полностью изымать (в виде платы за пользование ими) всю величину природной ренты, образующейся при этой добыче. Однако в России сложилась такая институциональная и организационная система нефтегазового комплекса, что основная часть нефтегазовой ренты присваивается владельцами холдинговых компаний и посредническими структурами, функционирующими вне сферы добычи углеводородов. Государство, формально являясь собственником природных ресурсов, недополучает весьма значительную часть и поэтому крайне неэффективно выполняет основную роль такого собственника (рис. 1).

Большая часть ренты присваивается различными агентами технологической и трансакционной

цепочек, по которым распределятся продукция минерально-сырьевого комплекса, и лишь часть поступает в консолидированный бюджет государства. Основная часть нефтегазовой ренты присваивается владельцами холдингов — материнских компаний и управляющими, контролирующими финансовые потоки и уводящими прибыль от налогообложения и от выплат акционерам. Как правило, в большинстве

российских предприятий управляющие и являются крупными акционерами. Ярким примером является ОАО «Газпром». Совет директоров организации фактически и состоит из ее акционеров. По результатам деятельности в 2009 г. выплачены вознаграждения членам совета директоров, не занимающим государственные должности, по 15 млн руб. Средняя зарплата топ-менеджера ОАО «Газпром» почти 23,8 млн руб. вгод. Бывает, что топ-менеджеры занимают сразу по несколько должностей как в основной компании, так ивее «дочках».

Немалая часть доходов присваивается посредническими компаниями, функционирующими вне сферы добычи углеводородов.

В нефтегазовой отрасли за последние семь лет наблюдались значительное увеличение доли государственной собственности и укрепление позиций госкомпаний, которое происходило путем слияния и поглощения одних компаний другими.

Во-первых, имело место становление нового лидера российской нефтедобычи — ОАО «НК «Роснефть». Компания была создана еще в 1993 г. как государственное предприятие. Она стала преемником ОАО «Роснефтегаз», которое возникло двумя годами ранее на месте упраздненного Министерства нефтяной и газовой промышленности СССР. В декабре 2004г. компания приобрела контрольный пакет акций ОАО «Юганскнефтегаз», одного из крупнейших нефтедобывающих предприятий России. Приобретение этого актива, а также значительный рост собственного производства обеспечили дальнейшее развитие ОАО «НК «Роснефть». Сначала главный добывающий актив ОАО «НК «ЮКОС» был продан на аукционе в счет погашения налоговых долгов материнской компании. Победителем стало ООО «Байкалфи-нансгрупп», предложившее за 76,8% акций ОАО «Юганскнефтегаз» 9,35 млрд долл. А спустя несколько дней ООО «Байкалфинансгрупп» было продано ОАО «НК «Роснефть». В середине 2005 г. в результате приобретения государственной компанией ОАО «Роснефтегаз» 10,74% акций ОАО «Газпром» доля Российской Федерации в акционерном капитале ОАО «Газпром» увеличилась до контрольного пакета (50,002%). В конце 2005г. ОАО «НК «Роснефть» объявила о приобретении 25,94% акций ОАО «Верхнечонскнефтегаз». Позднее, в дополнение к этой покупке, была приобретена лицензия на поисково-разведочные работы на Восточно-Сугдинском месторождении.

Во-вторых, в октябре 2005 г. состоялась сделка по продаже пакета акций ОАО «Сибнефть» ком-

пании «Газпром». Новым собственником 72,66 % акций стала компания «Газпром Финанс Б. В.», в результате чего контрольный пакет акций «Газпрома» стал принадлежать государству.

В-третьих, произошло вхождение «Газпрома» в проект «Сахалин-2». Российская газовая монополия заплатила за контрольный пакет акций оператора проекта Sakhalin Energy 7,45 млрд долл. Продавцами выступили англо-голландская Royal Dutch Shell и японские Mitsui и Mitsubishi.

Всем этим сделкам предшествовали претензии со стороны государственных органов к компаниям. В случае с «Роснефтью» госкомпания смогла приобрести активы «ЮКОСа» в результате процесса банкротства, последовавшего за налоговыми претензиями. До покупки «Газпромом» доли в проекте «Сахалин-2» Росприроднадзор подал иск против разработчика, который обвинялся в нарушении экологических норм и правил отчетности. В 2006 г. компания ОАО «РуссНефть» после череды судебных разбирательств также была продана владельцем государству.

Создание государственных корпораций может восприниматься как усиление государственных позиций в нефтегазовом комплексе, укрепление государственной собственности в этой сфере. Однако само по себе оно не гарантирует присвоения природной ренты государством, потому что государство как акционер-собственник вправе претендовать только на дивидендный доход. Кроме того, присвоение ренты государственными служащими не равнозначно ее присвоению государством. Приведем примеры дивидендов крупнейших нефтяных компаний.

Выплата годовых дивидендов по результатам деятельности ОАО «Газпром» в 2009 г. в денежной форме осуществлялась в размере 2,39 рубля на одну обыкновенную акцию номинальной стоимостью 5 руб. [10].

В том же году ОАО «ЛУКОЙЛ» выплатило дивиденды в размере 52 руб. [11] на одну обыкновенную акцию, при этом общий объем выплат составил около 1,5 млрд долл. Это на 36,8 % выше в рублевом и на 17 % в долларовом выражении по сравнению с 2006 г. (38 руб. на одну обыкновенную акцию). По итогам 2009 г. чистая прибыль, из которой производится расчет дивидендов, составила 45,148 млрд руб., что на 32,8% меньше уровня 2008 г. (67,192 млрд руб.). Дивидендная политика компании предполагает направление на дивиденды минимум 15 % чистой прибыли.

Владельцы обыкновенных акций ОАО «Сургутнефтегаз» получили по итогам 2009 г. по 0,45 руб. (в

2006 г.—по 0,53 руб.) на бумагу, привилегированных— по 1,0488 руб. (в 2006 г. — по 0,71 руб.). Размер дивидендов по обыкновенным акциям составил 16,077 млрд руб., по привилегированным — 8,078 млрд руб. В 2008 г. «Сургутнефтегаз» выплатил в качестве дивидендов 0,60 руб. на одну обыкновенную и 1,326 руб. на одну привилегированную акцию.

Из приведенных примеров видно, что доходность акций нефтяных компаний, несмотря на последствия финансового кризиса, довольно высокая, что также дает доходы государству, поскольку оно является частичным их владельцем. Однако это не гарантирует полноценного извлечения рентного дохода, поскольку в российской экономике этот доход имеет свойство «растекаться» в другие виды доходов и расходов.

За последние несколько лет широкое распространение в отечественной и зарубежной практике получило размещение компаниями IPO, в том числе и нефтегазовыми. А поскольку доля государственной собственности в нефтегазовом секторе экономики увеличивается на протяжении последних лет, риски международных займов также перекладываются на плечи государства. Представим объемы российского рынка IPO (см. таблицу).

Российские компании до 2009 г. успели занять очень прочные позиции на мировых рынках капитала. Так, в 2007 г. российским компаниям удалось привлечь в рамках IPO на международных биржах больше средств, чем компаниям из каких-либо других стран — 29,4 млрд долл. В том году Россия занимала третье место по объемам торгуемых депозитарных расписок (579 млрд долл.) после Бразилии и Китая [15]. Например, в июле 2006г. основной акционер ОАО «НК «Роснефть» — ОАО «Роснефтегаз» разместил в ходе IPO 1,356 млрд акций нефтяной компании. После размещения уставный капитал «Роснефти» вырос на 86 %. Почти 15 % акций было продано на биржах Лондона и Москвы. Это позволило компании привлечь 10,7 млрддолл. [14]. Более 23 % акций «Роснефти» приобрели три международные компании: Petronas — 10 % всех акций, British Petroleum — 9 % акций, китайский концерн CNPC — 4 % акций. Также часть

Российский рынок IPO в 2005-2009 гг. [13]

Год IPO Обьем, млн долл. Процент от ВВП

2005 13 4,551 0,6

2006 23 17,742 1,8

2007 26 23,896 1,8

2008 16 2,604 0,2

2009 12 1,333 0,1

акций купили руководители компании и 115 тыс. россиян, потратив на это 755 млн долл. По итогам IPO доля государства в компании все же осталась более 75 % [12].

Международные займы и IPO нефтегазовых компаний представляют определенную угрозу для экономической безопасности страны. Вывозимый российский капитал, имеющий в основном рентное происхождение, принадлежит частным лицам, которые в любой момент могут сменить гражданство, а значит, соответствующие активы перестанут быть отечественными; займы, сделанные нефтегазовыми и иными компаниями, не говоря уже о госзаймах, останутся долговым бременем российских компаний-недропользователей и граждан-налогоплательщиков на многие десятилетия. При неблагоприятной динамике экспортных цен на сырье у иностранных кредиторов может возникнуть соблазн обратить соответствующую задолженность в собственность на природные ресурсы.

Несмотря на быстрые темпы развития, российский рынок IPO в 2008—2009 гг. значительно сократился. Это снижение в России началось в 2008 г., когда мировые биржи стало лихорадить от проявлений экономического кризиса.

В российской экономике можно наблюдать циклы «приватизации — деприватизации», которые вписываются в политический деловой цикл. Государство нередко проводит национализацию компаний с целью их последующей приватизации. Из примера с «Роснефтью» видно, что история с национализацией превратилась в приватизацию, и новыми владельцами крупных пакетов акций оказались иностранные компании. Таким образом, сверхдоходы от российской нефтедобычи (в том числе и природная рента) частично будут принадлежать зарубежным государствам.

В краткосрочном периоде государственные компании получили выигрыш: объем привлеченных денежных средств «Роснефтью» был довольно значительный, но с точки зрения долгосрочных перспектив развития неизвестно, кто получит большую выгоду от такого приобретения. Что скрывается за увеличением присутствия государства в нефтегазовом секторе экономики: смена парадигмы государственного регулирования или очередной этап передела собственности, также до конца не понятно. В любом случае, государство должно четко определить свои намерения относительно доли собственности в нефтегазовом комплексе экономики России, поскольку без этого невозможно существование стабильной ин-

ституциональной среды. Ясно одно, посредством акционерных отношений, используя политическую власть, государство легко перераспределяет активы. Так, рыночные институты работают на укрепление института власти — собственности.

Российские ученые разделились во мнениях относительно оптимальных отношений собственности в нефтегазовом комплексе России. В частности, Д. С. Львов в книге «Вернуть народу ренту» [3] пишет, что природная рента у нас оказалась «приватизированной» небольшой (не более 10%) прослойкой населения, ставшей теперь миллионерами и миллиардерами. Некоторые из них вошли в число самых богатых людей мира. Около 90 % населения России, значительная часть которого находится сейчас за чертой бедности, оказалась лишенной доступа к этому общественному благу. Для улучшения благосостояния народа необходимо развернуть поток природной ренты в реальный сектор экономики путем национализации от приватизировавших ее финансовых олигархов и направить ренту на повышение оплаты труда и социально-экономическое развитие России. Автор предложил экономическую модель нового общества, в которой нравственные принципы станут основой хозяйственного поведения субъектов рынка. Главным из них является следующий принцип: то, что не является делом рук человеческих, а дано нам свыше — окружающая нас природная среда и ресурсы — должно принадлежать всем. По мнению Д. С. Львова, этот принцип должен найти отражение в такой цивилизованной форме, как обеспечение равного доступа каждому гражданину к природно-ресурсному потенциалу своей страны, а в глобальном контексте — всего планетарного сообщества. Только в этом случае могут быть обеспечены условия для восстановления и поддержания хрупкого равновесия между человеком и природой, для сохранения социального мира на Земле и устойчивого экономического роста. В новом обществе ведущее место ученый отводит системе национального имущества, включающей такие базовые элементы экономики, как институты национального дивиденда и общественной ренты. К сожалению, предложения автора носят общий характер, и отсутствует четкий механизм их реализации.

Как считает Ю. В. Разовский, для обеспечения социальной направленности функционирования рыночной системы на конституционном уровне необходимо установить институт гражданской собственности, законодательно закрепив право

каждого жителя страны на долю ее общенационального природногодостояния [7].

Автор считает, что в цивилизованном, социально ориентированном гражданском обществе именно гражданская собственность сможет обеспечить каждому гражданину существенную часть его доходов в форме гражданской ренты (арендной платы за использование природных богатств). Предлагаемая им гражданская собственность характеризуется следующими отличительными признаками:

— общественное владение природными ресурсами (они принадлежат всем гражданам России в равной мере по праву рождения или приобретения гражданства);

— платное использование (эксплуатацию природных ресурсов осуществляют корпорации, частные, государственные предприятия и организации, все берут их в аренду и только за плату);

— государственное или другое общественное распоряжение (государственные или общественные организации осуществляют лицензирование использования природных ресурсов, экспертизу проектов, контролируют природопользователей, определяют арендную плату, концентрируют и направляют ее в общественный фонд гражданской ренты);

— частное присвоение ренты (средства всех видов ренты по закону справедливо распределяются в равных долях между всеми гражданами — собственниками природных богатств страны). По мнению Ф. Харрисона [2], никому не дано

право заявлять о праве собственности на природные богатства нации. Такое богатство является общим достоянием, и оно должно служить общему благу, что возможно только при условии, если рентный доход, созданный этим богатством, делится между всеми гражданами страны. Это достигается посредством финансирования государственных услуг (программ) за счет рентного дохода. Если при этом остается часть добавочного дохода, то он может быть разделен поровну между гражданами в виде дивиденда.

По мнению автора, при решении вопроса об оптимизации прав собственности в нефтегазовом комплексе нужно принимать во внимание следующие моменты. Во-первых, недра должны, безусловно, оставаться в собственности государства. Во-вторых, превращать всю цепочку производителей энергопродуктов в большую госкорпорацию или вертикально интегрированную структуру вряд ли является эффективным решением. Госу-

Рис. 2. Распределение составляющих природной ренты в нефтегазовом секторе экономики

дарственный менеджмент исторически доказал свою низкую эффективность в принятии производственных решений. Так, оказавшись в составе «Роснефти», в 2005 г. «Юганскнефтегаз» заметно сократил рентабельность — с 26,9 до 21,5%. Показатель EBITDA1 на тонну добытой нефти у компании снизился на 13 % до 1 099 руб. Для сравнения: у «ЛУКОЙЛа» этот показатель превышает за этот же период 4 ООО руб. [8]. В госкорпорациях на руководящие должности нередко назначаются не специалисты своего дела, а легко управляемые лица. В 2009 г. «Газпром» поставил рекорд по падению добычи, а его экспорт снизился на 11 %. Но выплаты правлению выросли на 25 % — до 1,044 млрд руб. (против 834 млн руб. годом ранее) [10]. Расходы на оплату труда в «Газпроме» в 2009 г. по размеру вышли на второе место после затрат на добычу газа и нефти, обогнав налоговые платежи. Суммарные доходы топ-менеджеров «Транснефти» за 2009г. выросли в 3,5 раза. Объем оплаты труда гендиректоров остальных (подчеркнем — негосударственных) российских нефтегазовых предприятий в 2009 г. снизился по сравнению с 2008 г. на 8% [9]. «Газпром» и «Транснефть» выбились из общей статистики. При этом в ноябре 2008 г. в качестве одной из основных антикризисных мер правительством принималось решение, разрешающее АО с государственным участием не платить дивиденды (прежде всего государству). Сэкономленную чистую прибыль предполагалось направить на поддержание текущей деятельности АО и финансирование инвестиционных программ. «Газпром» по итогам 2008 г. вместо традиционных 17,5 заплатил только 5 %. Получается, часть сэко-

Смотрите так же:  Лицензия охота забайкальский край

1 EBITDA (Earnings before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization) — аналитический показатель, равный объему прибыли до вычета расходов по процентам, уплаты налогов и амортизационных отчислений.

номленнои чистои прибыли 2008 г. потратили не на антикризисные меры, а на увеличение размера оплаты труда сотрудников, выплату вознаграждений менеджменту и иные непроизводственные цели.

По мнению автора, частно-государственное партнерство и смешанные формы собственности здесь могут быть более эффективными. Оптимальной системой прав собственности на недра, учитывающей всю структуру интересов и сложный механизм формирования рентных доходов в нефтегазовом комплексе, на наш взгляд, является следующая: собственность на недра — общественная; право владения и распоряжения недрами — государственное; право пользования недрами — частно-государственное; право на получение дохода — расщепленное. Необходимо четко определить, в каких пропорциях эффективно распределять ренту между частными корпорациями и государством. Лишение производящих и перерабатывающих компаний возможности распоряжаться хотя бы частью финансовых ресурсов может привести к ухудшению состояния их фондов, снижению инвестиционной активности, уменьшению стимулов для развития.

Определение составляющих природной ренты позволяет предложить эффективное ее распределение между членами общества (рис. 2).

Институциональная недоспецифицирован-ность и размытость прав собственности создают условия для их захвата. Он осуществляется в виде формирования и закрепления альтернативных институтов управления природной рентой и потоками доходов от нее. Такие институты возникают как на уровне государства, так и на уровне предприятия. Первые приносят их создателям политическую ренту, а вторые своим создателям — инсайдерскую ренту. И те, и другие образуют блокирующие механизмы, препятствующие принятию эффективных решений. Поэтому для эффективного функционирования минерально-сырьевой отрасли либеральная система институтов в сфере отношений собственности должна дополняться разветвленной системой норм, правил и процедур, жестко регламентирующих использование ресурсов недр и присвоение дохода от них.

1. Конституция Российской Федерации: принятавсенародным голосованием 12.12.1993.

2. Лукъянчиков Н.Н. Природная рента и охрана окружающей среды. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

3. ЛъвовД. С. Вернуть народу ренту. М.: Эксмо, Алгоритм, 2004.

4. Малкина М. Ю. К вопросу о «ресурсном проклятии», присваивающем характере хозяйствования и инновационном потенциале российской экономики // Национальные интересы. Приоритеты и безопасность, 2010. № 15.

5. Моргунов Е. Институционализация горной ренты в нефтегазовом секторе России // Вопросы экономики, 2005. № 2.

6. Онедрах: ЗаконРФот21.02.1992№2395-1.

7. Разовский Ю. В. Сверхприбыль недр М.: Эдиториал УРСС, 2001.

Государство в российском нефтегазовом секторе Текст научной статьи по специальности « Экономика и бизнес»

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Панфилов Вячеслав Степанович, Шокин Игорь Николаевич, Шураков Александр Геннадьевич

Исследуется современная российская практика применения средств государственного воздействия на нефтегазовый сектор: практика регулирования доступа к природным ресурсам и рынкам, особым режимам администрирования рынка сырой нефти и нефтепродуктов, а также практика управления государственной собственностью в нефтегазовом секторе. Анализируется финансовое поведение дивидендная политика, частных нефтегазовых компаний и компаний с доминирующим участием государства.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Панфилов Вячеслав Степанович, Шокин Игорь Николаевич, Шураков Александр Геннадьевич

State in the Russian oil and gas sector

Analysis of practice of applying the means of state intervention in the oil&gas sector in Russia nowadays is given. The attention is focused on analysis of access to natural resources regulation practice, administrative regulation of market access, special (temporary) regimes of managing the markets of crude oil and oil products. Practice of state property management in oil&gas sector is analysed in particular. Financial policies, especially dividend policy of private oil&gas companies as well as companies with dominating state presence are considered.

Текст научной работы на тему «Государство в российском нефтегазовом секторе»

‘В.С. Панфилов, Ы.Щ.. ‘Ш.окин, ^

ГОСУДАРСТВО В РОССИЙСКОМ НЕФТЕГАЗОВОМ СЕКТОРЕ^

Для правильного понимания взаимоотношений «бизнеса» и «власти» в постсоветской России необходимо признать фактическое отсутствие у «власти» всех уровней долгосрочной стратегии в сфере экономической политики. Данная ситуация имеет в основе не слабость и инертность самой «государственной власти», а конкретные условия и обстоятельства трансформации национальной экономики.

Рыночные реформы начались в момент глубокого кризиса плановой экономики, фактически утратившей управляемость (точнее, централизованную управляемость). Массовая приватизация, которая представлялась средством выхода из кризиса, этот кризис еще более усугубила. Иллюзии «власти» по поводу того, что «невидимая рука рынка» сама по себе справится с проблемами структурно деформированной экономики, демонстративное «невмешательство» в процессы адаптации структуры экономики к новым рыночным условиям привели к тому, что федеральная власть упустила момент, когда разработка и использование инструментов конструктивной экономической стратегии стали настоятельно необходимыми.

Можно без особых преувеличений утверждать, что ни в период радикальных экономических реформ, ни в постреформенный период в России не было, и по настоящее время нет целостной экономической политики, понимаемой как стратегическая линия действий Государства в области производства, распределения, обмена, потребления, накопления, экспорта и импорта экономического продукта. Соответственно, отсутствует ясная и четкая координация отдельных фрагментов экономи-

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 04-02-00152а).

ческой политики: структурной, институциональной, научно-технической и инновационной, финансово-кредитной, ценовой, бюджетной, внешнеэкономической, социальной и т.д.

Цели и задачи воздействия государства на энергетический сектор в стабильной экономике, как правило, состоят в реализации стратегии экономического развития через средства экономической политики; обеспечении сбалансированного социального развития, особенно в региональном аспекте, энергетической безопасности (стабильности и доступности энергоснабжения для потребителей), доходов государства (фискальной функции).

В период «шоковых» рыночных реформ в современной России добывающие, перерабатывающие, генерирующие, транспортные мощности энергетического сектора оказались настолько избыточными (в виду обвального сокращения производства), что задача обеспечения энергетической безопасности была фактически не актуальна. В отличие от приватизации и «продажи» пакетов акций нефтяных компаний на залоговых аукционах, институциональные преобразования (т.е. реорганизация социалистических предприятий в акционерные общества) в самом энергетическом секторе были проведены, пожалуй, достаточно разумно и взвешенно, во всяком случае, без очевидного депрессивного воздействия на производство.

В результате, основными объектами внимания государства выступают фискальная политика (как налоговая, так и таможенная) и, в отдельные периоды, ограничение скачкообразных взлетов цен на энергоносители. Задача насыщения дефицитного бюджета в условиях долговременной гиперинфляции, решавшаяся, прежде всего, за счет доходов от энергетического сектора, отодвинула далеко на второй план все остальные компоненты экономической политики.

Образовавшуюся нишу частично заполнили собственной инициативой некоторые субъекты РФ (особенно активно данный процесс происходил в начале 1990-х годов в среднем Поволжье и на северном Кавказе). С одной стороны, это выразилось в принятии локальных законов, регулирующих экономические отношения на территории субъектов РФ, с другой — в значительно более активном (по сравнению с федеральным центром) участии локальных властей в непосредственном административном регулировании действий хозяйствующих субъектов.

Конституции и Уставы ряда субъектов РФ в последствии довольно долго «приводились в соответствие» с нормами федерального законодательства. Тем не менее, данный процесс был завершен к концу 1990-х годов. Однако традиция восполнять за счет собственной

инициативы пробелы федеральных правовых норм закрепилась достаточно прочно и частично сохранилась до настоящего времени.

После ликвидации прямых правовых коллизий между федеральными и локальными законами основных инструментами региональных властей стали, во-первых, трактовка и интерпретация положений федеральных законов и подзаконных правовых актов, во-вторых, «детализация» и «конкретизация» правовых норм локальными подзаконными актами.

Субъекты РФ неправомочны принимать подзаконные правовые акты, непосредственно детализирующие нормы федерального законодательства. Поэтому, как правило, применяется следующая технология. Субъект Федерации в лице своего законодательного органа принимает Закон субъекта РФ (региональный закон), определяющий те же правоотношения, что и закон федерального уровня. Например, в некоторых субъектах Федерации приняты и действуют свои законы «О недропользовании» (или законы с несколько иными названиями), призванные конкретизировать действие федерального закона «О недрах» на территории того или иного субъекта РФ. Нормы этих локальных законов никак не противоречат нормам федерального законодательства. Однако со вступлением в силу локального закона, органы исполнительной власти субъекта РФ получают возможность издавать подзаконные нормативные акты, регламентирующие исполнение уже как бы «своего» регионального закона. Таким образом, региональные власти получают возможность регламентировать порядок правоприменения по всем вопросам, непосредственно не прописанным в законах федерального уровня. Прежде всего, это касается всевозможных проверок и инспекций, прав доступа к информации и отчетности субъекта хозяйственной деятельности, выдачи ему распоряжений и предписаний (т.е. вмешательства в его хозяйственную деятельность) и т. д.

Например, в Республике Татарстан приняты и действуют региональные законы «О недрах», «О нефти и газе», «О соглашениях о разделе продукции». В развитие указанных законов введены в действие Временное положение о порядке лицензирования пользования недрами, Положение о плате за пользование недрами.

На территории Тюменской области действуют отдельно областные специальные законы, а также законы Ханты-Мансийского и ЯмалоНенецкого автономных округов (данные автономные округа входят в состав Тюменской области, но являются, наряду с ней самой, субъектами РФ). В Тюменской области приняты и действуют законы «О недрах», «О нефти и газе». В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО действуют также собственные (окружные) законы «О недропользовании». Кроме того, в Ханты-Мансийском округе действуют также специальные законы

«О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа», «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в соглашениях о разделе продукции, поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа».

В Республике Башкортостан был принят не просто Закон, а Кодекс «О недрах». Локальный закон «О недропользовании» действует также в Новосибирской области.

Таким образом, «продублировав» законы федерального уровня на уровне субъектов Федерации, региональные власти как бы частично «перехватили» у федерального центра не столько законотворческие полномочия, сколько инициативу правоприменения.

Особенностью правового положения субъекта хозяйствования (компании, предприятия, индивидуального предпринимателя) является то, что он правомочен обжаловать действия локальных исполнительных властей, как правило, в судебном порядке. При этом нижние судебные инстанции (местные судебные органы и суды субъектов РФ) часто склонны выносить решения в пользу локальных органов исполнительной власти. На реально объективное рассмотрение дела хозяйствующий субъект может рассчитывать в значительной части случаев лишь в суде федеральной инстанции (для этого он должен последовательно дождаться вынесения судебного решения нижестоящей инстанции и обжаловать его в установленном порядке в вышестоящем суде). Обычно весь бизнес-проект, в отношении отдельных деталей которого инициируется процедура судебного разбирательства, на период рассмотрения дела во всех инстанциях оказывается полностью или частично замороженным, что не может не наносить ущерб бизнесу. Рассчитывать на полную компенсацию такого ущерба (как, например, упущенной выгоды) локальными властями в случае признания их действий неправомерными практически невозможно.

Другой стороной правового положения хозяйствующего субъекта является то, что действия властных структур, наносящие ему ущерб, могут быть предприняты в административном порядке, а значит -совершены быстро и непублично. Так, например, действие лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых может быть приостановлено по инициативе местных властей, обратившихся с соответствующим представлением в территориальный орган Федерального агентства по недропользованию. Восстанавливать действие лицензии (обжаловать действия локальной административной власти) придется сначала в административном порядке, т. е. в вышестоящем органе ФАНП, и лишь затем, в случае оставления жалобы без удовлетворения — в судебном порядке. Таким образом, локальным властям

для ущемления интересов недропользователя достаточно затратить несколько часов, тогда как недропользователю на «восстановление справедливости», возможно, придется потратить многие месяцы.

Данный диспаритет правового положения «власти» и субъекта хозяйственной деятельности широко используется локальными администрациями для оказания давления на бизнес. Для предприятий добывающих отраслей (недропользователей) первоначально незначительный конфликт, например, по второстепенным (с их точки зрения) пунктам лицензионного соглашения, может привести к вынужденной необходимости приостановления утвержденной программы работ и графика инвестирования, согласованного уровня добычи минерального сырья. Невыполнение утвержденной программы работ может быть интерпретировано уже как нарушение существенного условия лицензионного соглашения или СРП со всеми вытекающими из этого последствиями (вплоть до аннулирования лицензии).

Наиболее распространенным средством оказания давления на добывающие предприятия является полное или частичное невыполнение установленных соглашением обязательств локальных властей по отношению к недропользователю. Как правило, имеет место не явный отказ от выполнения того или иного обязательства, а несоблюдение установленных сроков совершения конкретных действий. Приостановка работ и замораживание инвестиционных программ «в ожидании» совершения надлежащих (т.е. предусмотренных соглашением) действий исполнительной власти интерпретируется ею как преднамеренное невыполнение недропользователем существенных условий соглашения (особенно «незащищенными» в этом плане являются проекты, осуществляемые на основе СРП).

В настоящее время обозначилась тенденция к централизации управляющего воздействия государства на экономику в целом и энергетический сектор в частности. Однако этот процесс проходит достаточно плавно, без стремления к форсированию событий. Федеральный центр избегает «резких движений», стараясь не вступать в прямые конфликты с локальной исполнительной властью, последовательно, но постепенно возвращая властные прерогативы. Соответственно, меняются приоритеты влияния государства и адекватные этим приоритетам средства воздействия на энергетический сектор.

Анализируя практику применения средств государственного воздействия в постреформенный период, можно выделить следующие основные группы средств регулирования российского нефтегазового сектора:

• экономические методы, общепринятые в хозяйственных системах рыночного типа: величина и структура налоговой на-

грузки, ставки экспортно-импортных пошлин, налоговые преференции при инвестировании чистого дохода и т.п.;

• регулирование доступа к природным ресурсам (минеральным запасам) через правила выдачи лицензий, правила допуска к участию в конкурсах и аукционах;

• административное регулирование доступа к рынкам: экспортные квоты, ограничения по транспортировке трубопроводным транспортом (так называемые «лимиты прокачки»), ограничения на отгрузку на морских нефтеналивных терминалах;

• специальные (целевые) методы стимулирования сопряженных инвестиций (в транспортную и грузоперевалочную инфраструктуру, в геологическое изучение и подготовку месторождений к эксплуатации), в применение отдельных видов технологий и др.;

• особые (временно устанавливаемые) режимы администрирования рынка сырой нефти и нефтепродуктов;

• средства управления государственной собственностью в нефтегазовом секторе (государство — акционер).

Применение экономических методов регулирования и их эволюция описаны в статье Панфилова А.В «Эффективность инвестиций в российский нефтегазовый сектор», опубликованной в данном сборнике.

На уровне регулирования доступа к природным ресурсам основным инструментом стали лицензионные соглашения. Такие соглашения (или соответствующие разделы СРП) в случае их заключения, помимо «обязательных» предметов, установленных федеральным законом «О недрах», могут содержать и всевозможные дополнительные пункты, в том числе и позиции, вообще не имеющие отношения к недропользованию (участие недропользователя в социальном развитии территории, выполнение общеобразовательных программ, сооружение объектов инфраструктуры общего пользования и т.п.).

Необходимо особо отметить, что собственно федеральный закон не трактует лицензионное соглашение как строго обязательную (неотъемлемую) часть самой лицензии. В федеральном законе «О недрах» термин «лицензионное соглашение» упоминается всего один раз (ст. 12), причем содержание лицензионного соглашения федеральным законом не раскрывается. «Временные методические рекомендации для оформления лицензий на право пользования участками недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых», утвержденные Распоряжением №459-р Министерства природных ресурсов от 15 ноября 2002 года, трактуют лицензионное соглашение уже как приложение к лицензии, являющееся ее неотъ-

емлемой частью (ст. 2, п. 6, подп. 2 Рекомендаций). При этом указывается, что лицензия на пользование недрами может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону Российской Федерации «О недрах» и Положению о порядке лицензирования пользования недрами (ст. 2, п. 5). Указывается также, что перечень дополнительных приложений к лицензии и условия пользования недрами конкретизируются в процессе ее оформления в зависимости от вида полезного ископаемого и вида пользования недрами (ст. 2, п. 7). В свою очередь, в Положении о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1, указано лишь, что «лицензия может определять иные права и обязанности ее владельца, не противоречащие действующему законодательству Российской Федерации и настоящему Положению» (ст. 16.3).

Руководители федеральных ведомств в публичных выступлениях (интервью в прессе и др.) неоднократно отмечали недопустимость включения в лицензионные соглашения «социальных», «инфраструктурных» и иных обязательств, не имеющих прямого отношения к недропользованию. Однако ни один из них не сделал ничего для практической коррекции нормативно-правовой базы, позволяющей представителям самих федеральных ведомств и в особенности локальным органам власти произвольно толковать такие термины как «другие», «иные», «прочие» обязательства недропользователей.

В области административного регулирования доступа к рынкам основным объектом управляющих воздействий исполнительной власти было и отчасти остается распределение товарных ресурсов нефти между внешним и внутренним рынком. Актуальность и острота проблемы определяются тем, что, во-первых, цены внутреннего рынка (как и рынков стран СНГ) ниже так называемых «мировых цен»; во-вторых, емкость внутреннего рынка (измеряемая в физических единицах) относительно невелика.

Производственные мощности нефтяной промышленности СССР были рассчитаны на массовый экспорт нефти и продуктов ее переработки. Соответственно производственные мощности России, оставшиеся после распада Советского Союза, кратно превосходили потребность страны в нефти для собственных нужд. Даже простое поддержание производственных мощностей в пригодном для эксплуатации состоянии требовало более высокого уровня нефтедобычи, чем внутренняя потребность. Резко сократить экспорт в тот период означало не только лишить государство основного источника дохода, но и необратимо развалить отрасль.

Кроме того, экспорт нефти обладал значительно более высокой доходностью, чем ее реализация на внутреннем рынке. К относительно более низким ценам внутреннего рынка с началом экономических реформ добавился еще и такой фактор, как «кризис неплатежей», сделавший проблематичным своевременное получение выручки от продаж на внутреннем рынке. Гиперинфляция и отсутствие эффективных финансовых инструментов, в свою очередь, сделали практически невозможной аккумуляцию накоплений для инвестиционных нужд.

Экспорт сырой нефти стал в тот период «якорем стабильности» как для отрасли, так и для экономики страны в целом.

В данных обстоятельствах естественным образом резко повысилось внимание государства к администрированию как товарных ресурсов нефти, так и нефтяного экспорта. В несколько меньшей степени и на менее продолжительное время прямому государственному администрированию подвергся также внутренний рынок нефти и нефтепродуктов.

Первой масштабной мерой прямого вмешательства государства в функционирование нефтяного рынка стал контроль над внутренними ценами на энергоносители.

До сентября 1992 г. внутренние цены на сырую нефть устанавливались индивидуально для каждого нефтедобывающего предприятия (в тот период они назывались «нефтегазодобывающими объединениями»). Считалось, что цены должны устанавливаться с учетом горно-геологических и хозяйственных условий добычи и «выравнивать» доходность производственной деятельности всех предприятий, а также учитывать качество добываемой нефти.

Взрыв гиперинфляции, произошедший после либерализации рынков потребительских товаров и услуг, сделал прямое индивидуальное установление цен практически невозможным. С учетом реальной инфляции их следовало бы менять два-три раза в месяц или даже чаще.

С 1 сентября 1992 г. был установлен единый норматив рентабельности в размере 10% цены реализации товарной продукции. Это означало, что вне зависимости от фактической себестоимости добычи и величины накладных расходов, связанных с товарной подготовкой и транспортировкой нефти, прибыль продавца не могла превышать 10% суммы сделки (выручки от продажи товарной партии нефти). По замыслу Правительства, данная мера должна была ограничить необоснованную «инфляционную прибыль» нефтяных компаний. На практике это привело к тому, что добывающие компании создали подконтрольные им цепочки торговых предприятий-посредников, каждая из которых последовательно добавляла свою 10-процентную наценку, пока цена конечной (для системы произво-

дитель плюс трейдеры) реализации не достигала достаточного, с точки зрения производителя, уровня.

В дальнейшем данная система реализации нефти сыграла существенную роль совершенно в другой сфере. Добывающие предприятия оказались в «долговой кабале» у собственных трейдеров, контролировавших товарно-финансовые потоки и систему расчетов. При последовавшей приватизации нефтедобывающих компаний фактически только две из них: «Сургутнефтегаз» и «ЛУКОЙЛ» сумели сохранить самостоятельность и профессиональный кадровый состав руководства. Остальные были интегрированы в состав финансово-коммерческих групп, рассматривавших нефтедобывающие компании скорее как коммерческий, нежели как долгосрочный промышленный актив.

Нормативное ограничение рентабельности продаж действовало до июня 1994 г., когда было отменено как очевидно неэффективная антиинфляционная мера.

С 1 сентября 1992 г. был также введен институт так называемых « спецэкспортеров» нефти и нефтепродуктов. Следствием либерализации внешнеэкономической деятельности, с одной стороны, и «ножниц цен» и состояния платежной дисциплины на внутреннем и внешнем рынках, с другой стороны, стала скупка товарных ресурсов нефти торговыми посредниками с целью последующего экспорта. Главной проблемой для государства в этой связи стал возврат в страну экспортной валютной выручки от внешнеторговых сделок. Группы «профессиональных» трейдеров регистрировали множество компаний-однодневок, которые исчезали, совершив одну — две экспортные операции. При этом валютная выручка оставлялась на счетах компании-трейдера в зарубежных банках либо на счетах доверенных лиц. Таможенные пошлины, которые такая компания была обязана уплатить после завершения сделки (т. е. по факту поступления на ее счета внутри страны валютной выручки), также не выплачивались. Кроме того, относительно мелкие трейдеры в массовом порядке занимались ценовым демпингом. Значительные скидки были по существу своеобразной платой за возможность «придержать» выручку на зарубежных счетах или вообще направить ее на счета трейдеров в оффшорных зонах.

Компания, получавшая статус спецэкспортера, принимала на себя два основных обязательства: во-первых, полностью и в установленные для определенных видов сделок сроки переводить валютную выручку на специально зарегистрированные банковские счета внутри страны; во-вторых, уплачивать таможенные пошлины авансом, т. е. до факта пересечения товаром таможенной границы России. В то же время, компания-спецэкспортер получала право, не являясь про-

изводителем нефти покупать нефть либо нефтепродукты внутри страны (т. е. по низким внутренним ценам с оплатой в обесценивающихся рублях) и продавать на внешнем рынке за твердую валюту. Другим торговым посредникам такие сделки была запрещены.

Кроме того, только компания, имеющая статус спецэкспортера, могла получить квоту на транспортировку нефти из страны по трубопроводам.

Перечисленные меры привели к действительно позитивным результатам. Поток валютной выручки в страну резко увеличился, собираемость таможенных платежей по данным видам операций приблизилась к 100%, средняя цена экспортируемой нефти и нефтепродуктов установилась на уровне, сложившемся на мировом рынке.

В начале 1995 г. выдача «спецлицензий» была заменена обязательной регистрацией (сертификацией) экспортных контрактов. Спецэкс-портеры утратили монопольное положение: любой производитель нефти или коммерческий посредник мог самостоятельно осуществлять продажу нефти на экспорт, но на условиях по существу тождественных, установленным «спецлицензией». Первоначально именно такие условия и фиксировались в экспортном сертификате.

В дальнейшем, по мере нормализации экономической ситуации внутри страны и постепенного сближения внутренних и внешних цен на нефтепродукты, рынок был окончательно либерализован. Более значимым инструментом регулирования доступа к внешним рынкам стал доступ к экспортным трубопроводам. Однако полное упразднение института спецэкспортеров (уже как компаний, уполномоченных осуществлять специальные государственные поставки для инвестиционных нужд) произошло только в 2000 г.

Тем не менее, идея придания «особого статуса» экспортерам углеводородов не забыта и по сей день. Попытки вернуться к олигополии «избранных» периодически осуществляются «заинтересованными лицами» путем внесения в Государственную Думу РФ соответствующих законопроектов. В 2002 г. группой депутатов был даже внесен законопроект «О введении государственной монополии на экспорт нефти и нефтепродуктов», предполагавший создание государственной внешнеторговой компании-посредника, которая осуществляла бы экспорт нефти и нефтепродуктов на основе договоров комиссии с производителями. Однако идея законопроекта была отклонена комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, что продемонстрировало последовательность российских законодателей в намерении и впредь обеспечивать равные права всем субъектам хозяйственной деятельности в доступе к внешним рынкам.

В начале 1990-х годов использовалось прямое квотирование экспортных поставок каждой нефтедобывающей компании. Доступ к системе экспортных трубопроводов стал главным инструментом регулирования экспорта нефти в начале 1995 г. Постановлением Правительства РФ от 30.01.1995 г. № 94 была учреждена «Межведомственная комиссия по регулированию вопросов, связанных с использованием системы магистральных нефтепроводов, нефтепродукто-проводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов, за пределы таможенной территории Российской Федерации», устанавливающая «лимиты на прокачку» как непосредственным производителям нефти, так и трейдерским компаниям. Функции Комиссии по существу состояли в квотировании экспорта путем распределения лимитов транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и лимитировании доступа к экспортным нефтеналивным терминалам. Фактически был установлен прямой административный контроль над вывозом нефти и нефтепродуктов с таможенной территории России.

Смотрите так же:  Исковое заявление в области муниципального права

В «сферу ответственности» Комиссии первоначально не был включен железнодорожный транспорт и внутренние (речные) нефтеналивные терминалы, способные обслуживать суда (танкеры) класса «река-море». Данное обстоятельство имело следствием скачкообразный всплеск спроса на железнодорожные цистерны и танкеры указанного класса. По данным таможенной статистики в отдельные периоды более трети экспортируемой сырой нефти вывозилось из страны по железной дороге. В период 2003-2005 гг. объем сырой нефти, вывозимой железнодорожными цистернами, составил порядка 30-35 млн. т нефти в год. Не исключено, что сводные данные таможенной статистики являются заниженными. Одна только НК «ЮКОС» в 2003 г. вывезла из России железнодорожным и водным транспортом (танкерами река-море) около 20 млн. т сырой нефти.

В ноябре 2000 г. действовавшая Межведомственная Комиссия была преобразована в Комиссию Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов (Постановление № 843). Тем самым были не столько расширены ее полномочия, сколько повышен административный статус. Фактически Комиссия не занималась самостоятельной разработкой графиков экспортных поставок и формированием квот доступа к экспортоориентированным транспортным и грузоперевалочным мощностям. Она лишь контролировала и утверждала квоты и графики, которые разрабатывало Федеральное агентство по энергетике (бывшее Министерство энергетики РФ) и «Транснефть». Однако Комиссия вы-

полняла весьма важную роль арбитра в постоянном конфликте интересов между нефтяниками и транспортниками.

Сами же экспортные квоты (в дальнейшем квоты доступа «к экспортной трубе») традиционно распределялись Министерством топлива и энергетики РФ с момента его создания. В соответствии с «Положением о Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации», одной из его функций была «подготовка и организация исполнения предложений по установлению квот для экспортно-импортных операций по номенклатуре продукции топливно-энергетического комплекса, участие в формировании и распределении квот на передачу из России нефти, газа, угля и продуктов их переработки и электроэнергии с доведением квот производителям этой продукции в соответствии с установленным порядком» (в настоящее время эту функцию выполняет ФАЭ).

Для российских нефтедобывающих компаний установлена «единая базовая квота» экспорта сырой нефти через систему Транснефти, составляющая 30% объема добычи (данная норма не распространяется на СРП). Временное исключение было сделано в 2000-2001 гг. для малых (объем добычи до 500 тыс. т) и средних (объем добычи до 1,1 млн. т) нефтедобывающих предприятий, которым была установлена квота в 70%. Данная мера имеет целью обеспечить внутренний рынок нефтепродуктами (прежде всего моторным топливом) в объеме, достаточном для предотвращения опережающего роста цен. В отдельные периоды (как правило, в сезон сельскохозяйственных работ) дополнительно вводились прямые административные ограничения на экспорт нефти и особенно нефтепродуктов.

Статистика экспорта углеводородов из Российской Федерации будто бы подтверждает эффективность мер административного регулирования рынка: вывоз сырой нефти из России после 2000 г. в целом едва превышает 30% добычи. Тем не менее, фактический экспорт сырой нефти крупными компаниями доходит до 50% и более. Увеличение доли экспортируемой продукции осуществляется, во-первых, за счет распределения так называемых дополнительных квот, предоставляемых, как правило, именно крупнейшим компаниям, во-вторых, за счет альтернативных видов транспорта.

Следует отметить, что экспортные квоты (согласованные объемы «прокачки на экспорт») по установленным в России правилам практически всегда можно было «переуступать», т.е. по существу продавать другим компаниям. «Цена» переуступки (продажи) экспортной квоты существенно зависела от уровня жесткости административного контроля в тот или иной период. С целью получения «резервных»

квот крупные нефтяные компании шли на создание зависимых (но формально не аффилированных) предприятий, единственной задачей которых было получение квоты с целью ее последующей переуступки «материнской» компании. Возникла также особая сфера бизнеса: создание специализированных юридических лиц для получения квот с целью дальнейшей продажи.

К числу специальных режимов административного регулирования рынка углеводородов и деятельности нефтедобывающих компаний в целом можно отнести такие меры, как увязка поведения компании в качестве налогоплательщика с доступом к внешним рынкам и к инвестициям.

Так, специфическим изобретением российских администраторов является обусловленность выделения экспортной квоты отсутствием у нефтяной компании-экспортера задолженностей по налоговым и иным обязательным бюджетным платежам. В период с 1993 по 2005 гг. Правительство РФ выпустило целый ряд нормативных актов разного статуса (постановлений, распоряжений, положений и т.д.), касающихся ограничения «доступа к экспортной трубе» для нефтяных компаний, имеющих задолженность по выполнению налоговых обязательств. В период всеобщего «кризиса неплатежей» основным требованием было заключение соглашения о сроках и формах погашения задолженности (соглашения о реструктуризации). В период нормализации финансовой ситуации требования стали более жесткими и переориентировались на безусловное погашение долга.

В этой связи интересно отметить, что лидером экспорта нефти «в обход трубы» стала именно НК «ЮКОС», накопившая наибольшую задолженность по налоговым платежам и упорно не желавшая реструктурировать ее на принятых другими нефтедобывающими компаниями условиях. Одиозный проект строительства компанией собственного экспортного трубопровода в какой-то мере стал вызывающим «ответом» на установленные государством условия получения квот для доступа в действующую магистральную систему.

Необходимо подчеркнуть, что в Налоговом кодексе Российской Федерации не содержится каких-либо пунктов, предусматривающих такую санкцию, как «отлучение от трубопровода» или снижение квот за неуплату налогов. Данное условие является результатом правотворчества исполнительных властей, причем властей федерального уровня.

Отсутствие задолженности по налоговым платежам было также использовано в качестве критерия выбора компаний для участия в некоторых привлекательных инвестиционных проектах. Так, в свое время было объявлено, что к участию в строительстве нефтеналивного комплекса (в том числе, нефтеперерабатывающего завода) в г. При-

морске (Ленинградская область), открывающему новый стратегический маршрут морского экспорта, будут допущены только те нефтяные компании, которые не имеют задолженности по бюджетным обязательствам. Таких компаний среди вертикально интегрированных нефтяных компаний оказалось две: «Роснефть» и «Сургутнефтегаз». Именно они и стали основными операторами проекта.

Анализируя ситуацию применительно к экспорту сырой нефти и других энергоносителей, нельзя не отметить отсутствие в России правового механизма регулирования объемов экспорта государством. В странах — участниках ОПЕК сформировано правовое поле, позволяющее государству (в лице исполнительной власти) непосредственно управлять объемами экспорта углеводородов. Проблема России состоит в том, что при необходимости ограничения экспорта (по соглашению с другими странами-экспортерами или для приоритетного обеспечения внутреннего рынка) исполнительная власть вынуждена прибегать либо к использованию действующего правового поля (трактуя и приспосабливая его нормы под конъюнктурные задачи), либо брать на себя правотворческие функции (что чревато выходом за рамки конституционной правоспособности).

Обусловленность доступа к экспорто-ориентированным транспортным мощностям всевозможными обстоятельствами, не имеющими никакого отношения к установленным законодательством правам юридических лиц и других субъектов хозяйственной деятельности, является следствием отмеченного «пробела» в российской правовой системе.

Воздействие государства на энергетический сектор осуществляется не только через правовые нормы и систему правоприменения, но и посредством управления государственной собственностью в нефтегазовом секторе.

Существует две основополагающих точки зрения относительно участия государства как акционера в капитале компаний национальной экономики.

Первая точка зрения — доля государства в капитале компаний должна быть сведена к нулю. В качестве обоснования данной точки зрения часто приводится тезис о том, что государство является неэффективным собственником. Поэтому государство должно только «задавать правила игры», т.е. влиять на развитие и функционирование отраслей экономики посредством формирования норм, правил и процедур, а не становится по сути одним из хозяйствующих субъектов, который конкурирует с частными компаниями.

Вторая точка зрения — государство правомочно и экономически эффективно может участвовать в капитале компаний, относящихся к

стратегическим отраслям экономики, а собственно доля государства в капитале определяется из конкретных исторических, экономических и других обстоятельств. Следует отметить, что нефтегазовая отрасль является одной из стратегических отраслей экономики.

По сути, в 1990-е годы в российской экономике вообще, и нефтяном комплексе в частности, реализовывался принцип «государство априори не эффективный собственник». Государство отстранилось от прямого участия в управлении нефтяным сектором, т.е. от управления капиталом в данной отрасли, перейдя в основном к регулятивному воздействию. Как показывает анализ, чисто либеральный подход к регулированию отрасли в не устоявшихся институциональных условиях оказался малоэффективным.

Переход нефтяных компаний в собственность финансовых структур и появление менеджеров, ориентирующихся в основном на краткосрочные финансовые показатели функционирования компаний, привели к смене стратегии развития отрасли. По сути, произошла смена приоритетов: от жизнеобеспечения производств и наращивания ресурсной базы за счет освоения новых месторождений — к гонке за краткосрочной прибылью в ущерб долгосрочной и повышению капитализации. Безусловно, в нормальных условиях основная задача менеджмента заключается именно в росте благосостояния акционеров, что выражается в увеличении рыночной стоимости акций компаний и, соответственно, в росте капитализации. Однако повышение благосостояния акционеров в ущерб интересам других стейкхолде-ров2 не может быть устойчивым в долгосрочной перспективе. В России же рост капитализации ряда крупнейших частных компаний имел место как раз на фоне нарушения интересов как государства, так и общества в целом. В частности, это выражалось в максимальном использовании заделов, созданных еще в Советском Союзе, без осуществления инвестиций в долгосрочное развитие. В конечном счете, цель собственников ряда российских нефтяных компаний заключалась не в том, чтобы максимально эффективно осуществлять добычу и переработку, а в том, чтобы продать по рыночным ценам активы, которые были приобретены в результате приватизации по сильно заниженным ценам, в том числе с использованием залоговых аукционов.

Другая особенность ряда российских частных нефтегазовых компаний — они не являлись национально-ориентированными в отличие от большинства зарубежных корпораций. Причем национальная ориентация зарубежных компаний проявляется не только в ориентации на раз-

2 От англ. stakeholder — заинтересованная сторона, заинтересованное лицо.

витие национальной экономики (официально эти компании могут декларировать независимость от государства и его политики, но национальный рынок для данных компаний является приоритетным), но и в том, что капитал западных компаний национален по своей структуре, их владельцами являются (через систему специализированных институциональных инвесторов) миллионы акционеров (включая и пенсионные фонды с накоплениями в миллиарды и десятки миллиардов долла-ров)5. Структура собственности определяет и мотивацию, и направленность принимаемых на уровне компании решений — ей соответствуют все действия менеджеров подобных компаний. Олигархический капитал стремится извлечь максимальную прибыль и практически не вкладывает ресурсы в развитие. Ярким подтверждением этого является сравнение дивидендной политики ведущих российских компаний нефтегазового сектора (см. Приложение).

Так, объем денежных средств, направляемых ОАО «Газпром» на выплату дивидендов в период с 2000 по 2005 гг. составлял не более 9% объема денежных средств, выделяемых на финансирование инвестиций в основной капитал. В то же время в компании «Сибнефть», за исключением 2004 г., выплаченные дивиденды существенно превышали капвложения.

Частные компании, мажоритарные акционеры которых планировали продать (или уже продали) свои пакеты акций, проводили агрессивную дивидендную политику, направляя на выплату дивидендов существенную часть чистой прибыли. Иными словами, кроме значимого дохода от прироста рыночной стоимости капитала («Сибнефть», «ТНК-ВР»), акционеры стремились получить максимальный текущий доход в ущерб инвестированию в долгосрочное развитие.

Важнейшая черта российского нефтегазового сектора состоит в том, что недра являются собственностью народа (государства). В России приватизировались добывающие и перерабатывающие активы, в то время как собственник недр — государство — не менялся. В этом контексте естественно, что государство рассматривает функционирующие в России нефтегазовые компании как операторов. В интересах собственника недр — максимально эффективное их использование. «Хищническая» добыча, которая приводит к снижению извлекаемости энергоресурсов, к катастрофическим экологическим последствиям, заведомо не эффективна. Наблюдаемое в последнее время стремление государства увеличить свою долю в нефтегазовом секторе можно рас-

5 Шафраник Ю.К. Вызовы времени и механизмы формирования адекватных ответов нефтегазового сектора России // Открытый семинар «Экономические проблемы энергетического комплекса», заседание от 26 апреля 2005 г. М.: ИНПРАН, 2006.

сматривать как попытку сменить менее эффективного управляющего с точки зрения собственника недр, на более эффективного.

В отличие от ряда других стран (из последних примеров — Боливия), имеющих существенные запасы энергоресурсов, в России рост доли государства происходит, по крайней мере, формально, с соблюдением рыночных принципов. В частности, ориентиром для определения цены, по которой «Газпром» приобрел 72,66%4 акций «Сибнефти», являлась рыночная цена акций данной компании5. Покупка «Газпромом» 20% акций независимой газодобывающей компании «Новотэк» также осуществлялась с ориентиром на рыночную цену акций данной компании.

Рассмотрим более детально процесс перехода в собственность «Роснефти»6 (компании с доминирующим государственным участием) компании «Юганскнефтегаз» — основного нефтедобывающего актива НК «ЮКОС».

Во-первых, необходимо принять во внимание то обстоятельство, что реструктурировать (например, по процедуре продажи для случая банкротства) всю вертикально интегрированную нефтяную компанию (ВИНК) «ЮКОС» было нереально. Продажа только промышленных активов (собственно нефтедобывающих «дочерних» компаний) является более предпочтительной, так как именно они и представляют реальную ценность. Очевидно, государство не хотело приобретения этих активов ни одной из действующих частных национальных ВИНК, поскольку это нарушило бы сложившееся конкурентное равновесие в важнейшей отрасли. Допускать иностранные компании к активу, являющемуся для сегодняшней России несомненно стратегическим, государство по соображениям национальной безопасности также не могло. Но, вероятно, более всего государство не хотело допустить покупки промышленных активов «ЮКОСА» национальной финансово-промышленной группой, не представленной прежде в нефтяном секторе. Это означало бы организовать своими действиями «передел собственности» в рамках национального крупного бизнеса.

В итоге выбор был сделан в пользу достаточно надежного, хотя и весьма неизящного решения — покупки основного производственного актива государственной нефтяной корпорацией, причем через промежу-

4 Включая акции Сибнефти, приобретенные «Газпром Финанс Б.В.»

5 Следует отметить, что «Газпрому» в некотором смысле желательно располагать нефтяными активами и быть производителем товарной сырой нефти. Подобно тому, как у российских нефтяников существует давняя проблема: что делать (экономически эффективно) с попутным нефтяным газом, так и у «Газпрома» существует проблема: что делать с «попутной» нефтью. Имея в своем составе профессионального оператора добычи и рынка нефти, «Газпром», вероятно, мог бы более эффективно действовать в этом сегменте своего бизнеса.

6 Сегодняшняя «Роснефть» примерно в 4 раза превосходит по многим показателям «Роснефть» до приобретения «Юганскнефтегаза».

точную сделку с частной компанией. Тем не менее в результате цепочки сделок с промышленными активами, принадлежавшими «ЮКОСУ», была обеспечена возможность их последующей поэтапной реприватизации, исключающей перечисленные выше «нежелательные» исходы.

Во-вторых, кардинально различались объявленная цена аукциона по продаже пакета акций Юганскнефтегаза (8,85 млрд. долл. США) и оценки справедливой стоимости данной компании, выполненные по заказам Минюста РФ и самого «ЮКОСА». «JP Morgan» в качестве подрядчика «ЮКОСА» оценил стоимость «Юганскнефтегаза» в 16-20 млрд. долл. США за вычетом долга и текущих обязательств по налогам. «Dresdner Kleinwort Wasserstein» по заказу Министерства юстиции РФ оценил основное добывающее производство «ЮКОСА» в 14,7-17,3 млрд. долл. США с учетом налоговых претензий. Следует отметить, что изначально результаты исследования «Dresdner Kleinwort Wasserstein» имели гриф «строго конфиденциально», но они были опубликованы после того, как Минюст сообщил, что данный банк оценил «Юганскнефтегаз» в 10,4 млрд. долл. США. В конечном счете, «Юганскнефтегаз» был приобретен практически неизвестной компанией ООО «БайкалФинансГрупп» за 9,35 млрд. долл. США, которая впоследствии была куплена НК «Роснефть».

Разницу между оценками справедливой стоимости и ценой аукциона отчасти можно объяснить следующим образом. И «JP Morgan», и «Dresdner Kleinwort Wasserstein», судя по диапазону полученных оценок, не учитывали вариант отзыва лицензий на добычу. Они, по сути, оценивали «Юганскнефтегаз» как компанию, имеющую не лицензию на добычу, а имеющую право собственности на данные месторождения. Министерство природных ресурсов РФ в свою очередь в этот период (октябрь 2004 г.) заявило о том, что оно может отозвать у «Юганскнефтегаза» все лицензии на добычу полезных ископаемых. При таком сценарии оценки справедливой стоимости и в 16 млрд. долл. США, и даже в 10 млрд. долл. США были бы излишне оптимистичными, так как данный актив следовало бы продавать в соответствии с ликвидационной стоимостью зданий, оборудования и т.п., которые находятся у него на балансе. Поэтому, применительно к ситуации вокруг «ЮКОСА», говорить о том, что российское государство не соблюдало хотя бы видимости законности, нельзя. В то же время можно согласиться с тем мнением, которое, например, высказывалось в докладе комитета по правам человека Парламентской ассамблеи Совета Европы, что государство «нарушило принцип равенства перед законом, произвольно выбрав объект преследования». Налоговую политику, которая стала причиной бан-

кротства «ЮКОСА», вели и другие компании, как нефтегазового сектора, так и других отраслей. Показательное наказание только одной крупной компании может указывать на то, что государство не преследовало целей вернуть под свой контроль нефтегазовый сектор, а стремилось, скорее, к нормальному, с точки зрения соблюдения налогового законодательства, функционированию нефтегазовых компаний.

Говоря о тенденциях к «увеличению доли государства в капитале нефтедобывающих компаний», следовало бы добавить, что большинство аналитиков пренебрегают фактом появления в России новой частной нефтяной компании. Речь идет о НК «Русснефть», созданной в 2002 г. бывшим руководителем «Славнефти» М. Гуцирие-вым и ушедшей вместе с ним частью команды менеджеров «Славнефти». Промысловый потенциал компании был собран буквально «по клочкам» в Западной Сибири, Приуралье и Поволжье. К середине 2006 г. компания вышла на уровень добычи около 17 млн. т нефти, имела свыше 600 млн. т извлекаемых запасов, три небольших НПЗ (суммарной мощностью 9,5 млн. т нефти в год), собственную сеть АЗС. Целью компании на ближайшую перспективу является увеличение нефтедобычи до уровня 20-25 млн. т в год.

Увидеть в создании одним из топ-менеджеров некогда государственной корпорации собственной нефтяной компании знаковое событие, обозначившее «перелом тенденции к огосударствлению отрасли» — ни одному, даже тенденциозному «аналитику» пока не удалось. Любые же «технические» действия, связанные с реструктуризацией нефтяных компаний, охотно интерпретируются как экспансия государства в нефтяной бизнес.

Тем не менее, активизация участия государства в капитале нефтегазового сектора периодически преподносится в зарубежных средствах массовой информации как потенциальная угроза частному бизнесу в данном секторе экономики. Вообще говоря, не следует излишне драматизировать тот факт, что государство набирает вес как акционер нефтегазового комплекса. Как показывает анализ мирового опыта, периодически переход под контроль государства, в том числе под полный контроль, происходил не только в так называемых развивающихся странах, но и в развитых. В качестве примера можно привести национализацию компаний металлургического сектора в европейских странах, в частности в Великобритании, Франции и т.д. В Великобритании металлургия была национализирована в 1967 г.7 Точнее было национализировано около 90% отрасли. В результате данного процесса

7 «History of British steel», www.corus.com.

из 14 основных металлургических компаний была создана корпорация «British steel». Основная цель национализации — оздоровление отрасли после длительного периода неэффективных инвестиций. Для этого была принята 10-летняя программа, по которой предполагалось в результате ежегодных инвестиций в размере 3 млрд. фунтов стерлингов преобразовать «British steel» из объединения большого количества мелких производственных мощностей, к тому же сильно изношенных, в гораздо более компактную организацию, состоящую из крупных конкурентоспособных производственных дивизионов. Реализация стратегии сопровождалась большим количеством трудностей, а в 1988 г. состоялась приватизация британской металлургии.

По поводу национализации французской металлургии можно отметить то, что в 60-70-е годы прошлого века во Франции было много крупных металлургических компаний. Эти компании, как отмечают некоторые французские исследователи, фактически занимались политическим шантажом: они требовали субсидий от правительства, угрожая масштабными увольнениями. Собственно говоря, в эти годы многие металлургические компании выживали за счет государственных субсидий. Дело кончилось тем, что в 1991 г. французское правительство национализировало металлургическую промышленность. Была проведена ее решительная реструктуризация.

При всех исторических условностях приводимых примеров отметим следующее. Увеличение доли государства как акционера в отдельных отраслях экономики (или даже их национализация) не обязательно может быть связана с «переделом собственности» в негативном смысле. Достаточно часто, когда в тех или иных отраслях существуют определенные проблемы, которые частный бизнес не в силах или не заинтересован решать, частичная национализация осуществляется с целью оздоровить данную отрасль, скорректировать направление ее развития. Другой вопрос — как часто частичная национализация способствовала решению проблем отрасли.

Подводя итоги вышеизложенного, можно оценить перспективные действия по пересмотру законодательной базы хозяйственной деятельности в целом и в недропользовании в частности. По всей вероятности, в вопросах недропользования будет наблюдаться расширение прерогатив «центра» и ограничение роли локальных властей в принятии и контроле выполнения решений.

В ближайшей и среднесрочной перспективе в Российской Федерации сохранится ситуация своего рода коллизии права и правоприменения. Данная коллизия будет иметь две проекции:

(1) между федеральными законами и подзаконными правовыми актами органов исполнительной власти федерального уровня;

(2) между федеральными законами, законами субъектов Федерации и администрированием исполнения этих законов компетентными органами власти локального уровня.

На федеральном уровне тенденция к ограничению «правотворчества» исполнительной власти будет достаточно интенсивной. На локальном уровне субъекты РФ будут стремить удержать статус-кво всеми доступными средствами; будет продолжаться дублирование федеральных законов локальными с целью их прямого администрирования «на местах».

Государство на длительную перспективу сохранит за собой монополию на регулирование доступа хозяйствующих субъектов к внешним рынкам сбыта и продолжит квотирование или иное административное управление экспортом жидких углеводородов при сохранении монополии на транспортировку природного газа.

Реструктурируемые нефтедобывающие компании и фрагменты компаний, оказавшиеся в структуре «Газпрома», будут реформированы и приватизированы (реприватизированы). Вероятно, в составе «Газпрома» сохранится небольшая специализированная нефтяная компания.

Политика в отношении допуска иностранных компаний к разработке новых нефтегазоносных месторождений и их участия в разработке месторождений, находящихся в эксплуатации, останется «сдержанно прохладной». Такая политика, вероятно, будет продолжаться до тех пор, пока Россия будет иметь потенциал экстенсивного расширения (поддержания уровня) нефтегазодобычи. Радикальные изменения могут возникнуть тогда, когда будет осознана необходимость сдерживания экстенсивного расширения (поддержания) нефтедобычи, перехода к технологиям более полного извлечения запасов, в том числе на малых и средних месторождениях.

Энергетическая хартия в ее современном виде в РФ не будет ратифицирована. Сотрудничество с Евросоюзом в энергетической сфере будет конструктивным только в случае «невраждебного» отношения к проникновению российских нефтегазовых компаний на Европейский рынок. В случае «дружественного» отношения к российским нефтегазовым компаниям допуск иностранных компаний в российский нефтегазовый сектор будет либерализован.

Дивидендная политика ведущих российских компаний нефтегазового сектора

Показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.

1. Компании с доминирую-

щим государственным уча-

Чистая прибыль*, млрд. руб. 340,0 11,5 29,0 159,08 211,7 315,9

Кап. вложения, млрд. руб. 57,7 81,2 141,1 144,4 197,7 274,4

Дивиденды/кап. вложения, % 6,0 7,0 7,0 6,0 7,0 9,0

Дивиденды/чистая прибыль, % 1,1 51, 36 5,3 6,9 7,6

Чистая прибыль, млрд. долл. 0,46 0,48 0,32 0,39 0,84 4,16

Кап. вложения, млрд. долл. 0,29 0,40 0,39 0,82 0,85 2,09

Дивиденды/кап. вложения, % 4,9 11,1 15,0 8,3 7,2 6,5

Дивиденды/чистая прибыль, % 3,1 9,2 17,9 17,6 7,3 3,2

2. Частные компании

Чистая прибыль, млрд. долл. 3,3 2,1 1,8 3,7 4,3 6,4

Кап. вложения, млрд. долл. 1,7 2,5 2,1 2,9 3,3 4,0

Дивиденды/кап. вложения, % 8,0 10,7 20,9 18,9 27,4 18,7

Дивиденды/чистая прибыль, % 4,0 12,8 23,5 14,7 21,0 11,6

Чистая прибыль, млрд. долл. 0,7 1,3 1,2 2,3 2,1 2,8

Кап. вложения, млрд. долл. 0,2 0,6 1,0 1,0 0,9 1,0

Дивиденды/кап. вложения, % 235 137 115 136 10,2 222

Дивиденды/чистая прибыль, % 80 65 95 59 4,4 81

Чистая прибыль, млрд. долл. 3,7 3,2 3,06 * * ,3

Кап. вложения, млрд. долл. 0,59 0,95 1,3 0,39**

Дивиденды/кап. вложения***, % 17,5 49,6 22,2 609,5**

Дивиденды/чистая прибыль, % 2,8 15,0 9,2 178,6**

TNK-BP International limited

Чистая прибыль, млрд. долл. 1,5 2,8 4,0

Кап. вложения, млрд. долл. 0,6 0,9 1,3

Дивиденды/кап. вложения, % 23,4 70,0 298,1

Дивиденды/чистая прибыль, % 9,0 21,2 96,2

* Волатильность чистой прибыли объясняется влиянием отложенного налога на прибыль.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *